 ПОЗНАВАТЕЛЬНОЕ Сила воли ведет к действию, а позитивные действия формируют позитивное отношение Как определить диапазон голоса - ваш вокал Игровые автоматы с быстрым выводом Как самому избавиться от обидчивости Противоречивые взгляды на качества, присущие мужчинам Вкуснейший "Салат из свеклы с чесноком" Натюрморт и его изобразительные возможности Применение, как принимать мумие? Мумие для волос, лица, при переломах, при кровотечении и т.д. Как научиться брать на себя ответственность Зачем нужны границы в отношениях с детьми? Световозвращающие элементы на детской одежде Как победить свой возраст? Восемь уникальных способов, которые помогут достичь долголетия Классификация ожирения по ИМТ (ВОЗ) Глава 3. Завет мужчины с женщиной
Оси и плоскости тела человека - Тело человека состоит из определенных топографических частей и участков, в которых расположены органы, мышцы, сосуды, нервы и т.д.
| Державна кримінально-виконавча служба України 12
Герб Державної пенітенціарної служби України
Правова основа Правові основи організації та діяльності Державної кримінально-виконавчої служби України, її завдання та повноваження визначає Закон України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України».[1] Структура Служба складається з центрального апарату, 25 територіальних органів управління Державної пенітенціарної служби України в Автономній Республіці Крим, областях, місті Києві та Київській області, 184 установ, 703 підрозділів кримінально-виконавчої інспекції, навчальних закладів (два центри первинної підготовки, коледж другого рівня акредитації). Число ув'язнених Станом на 1 січня 2010 року у 184 установах Державної кримінально-виконавчої служби України трималося 147,7 тис. осіб, у тому числі: у 32 діючих слідчих ізоляторах — 38 тис. осіб, у 141 кримінально-виконавчий установі відкритого та закритого типів — 108,2 тис. засуджених, в 10 виховних колоніях — 1499 неповнолітніх засуджених. На обліку 703 підрозділів кримінально-виконавчої інспекції перебуває 161 тис. осіб. Навчання засуджених З метою забезпечення права засуджених на доступність і безоплатність здобуття загальної середньої освіти на початок 2009/2010 навчального року загальноосвітні навчальні заклади розпочали роботу при 150 установах Державної кримінально-виконавчої служби України, з них при 106 виправних колоніях, 32 слідчих ізоляторах, 10 виховних колоніях та 2 виправних центрах, у тому числі: у 56 установах — вечірні школи (з них у 10 виховних колоніях — середні загальноосвітні школи ІІ-ІІІ ступенів), 81 — класи (групи) з вечірньою формою навчання, 13 — навчально-консультаційні пункти. Виробництво В установах Державної кримінально-виконавчої служби України існує потужний виробничо-технічний потенціал і розвинена інженерна інфраструктура як для забезпечення повноцінного промислового виробництва, так і для надання комунально-побутових послуг засудженим. Виробничий потенціал Державної кримінально-виконавчої служби України включає 130 промислових та 11 сільськогосподарських підприємств, які спеціалізуються на виробництві машин і обладнання для сільського господарства, підйомно-транспортного устаткування, іншої продукції машинобудування та металообробки, виготовлення меблів, швейних виробів, продукції з природного каменю, виробництва рослинницької та тваринницької продукції. Охорона здоров'я засуджених Організація охорони здоров'я засуджених здійснюється 105 медичними частинами установ виконання покарань та 22 лікарнями, а осіб, узятих під варту, — 32 медичними частинами. Крім того, медичні послуги надаються засудженим і ув'язненим у лікувальних закладах Міністерства охорони здоров'я України. У Державній кримінально-виконавчій службі України створена санітарно-епідеміологічна служба Державного департаменту України з питань виконання покарань, робота якої спрямована на нагляд за санітарно-епідеміологічним станом установ, організацією водопостачання, харчування, моніторинг епідемічної ситуації. Фахівці служби Організовують і проводять роботу із засудженими та особами, узятими під варту, 47,6 тис. працівників. Підготовка фахівців для Державної кримінально-виконавчої служби України з вищою освітою здійснюється в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого (спеціальність "Правознавство"), Харківському національному університеті імені В. Н. Каразіна (спеціальність «Психологія», «Соціальна робота») та Чернігівському юридичному коледжі Державного департаменту України з питань виконання покарань (спеціальність «Правоохоронна діяльність», «Правознавство»).
Питання 5.
Одним з найбільш актуальних питань функціонування вітчизняної пенітенціарної системи упродовж багатьох років з моменту проголошення незалежності нашої держави залишається проблема її відомчого підпорядкування.
Свого роду «холодна війна» між Державним департаментом України з питань виконання покарань та Міністерством юстиції України, як це здається, вже стала традиційним явищем, яке характеризує вітчизняну систему кримінальної юстиції, де кожна сторона надає свої аргументи, підкреслюючи їх важливість: ДДУПВП– за збереження себе як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, а Мін’юст– за надання Держаному департаменту України з питань виконання покарань статусу урядового органу державного управління у складі Міністерства юстиції України.
Нещодавно Мін’юст знову виніс на громадське обговорення проект закону України щодо зміни принципових засад державного управління пенітенціарною системою України, чому і присвячена ця стаття. Ії метою є аналіз соціальних, організаційних та правових аспектів реформ, що пропонуються Міністерством юстиції України.
У декількох своїх попередніх публікаціях ми робили спроби проаналізувати стан справ, що склався навколо цієї проблеми [1]. Тому у цій статті ми б хотіли надати цим думкам подальшого розвитку.
Запропонований проект закону підготований на високому рівні. Проте, він виходить від того, що необхідність такої реформи – очевидний факт, що не потребує доказів. З іншого боку, існує низка аспектів цієї проблеми, які надають підстави говорити що таке підпорядкування є передчасним кроком.
Ця проблема, не зважаючи на свою важливість, у дійсності чомусь перебуває поза належною увагою політиків, практиків та науковців. Здається, що громадськості показується лише верхня частина цього «айсбергу». На «поверхню» дискусій з цього приводу висуваються тези, які, на нашу думку, варто сприймати дуже критично. Навпаки, ті аргументи, які потрібно брати до уваги, не отримують подальшого розвитку. Тому прийняття закону без належного обґрунтування викликає значну увагу.
Що спонукає Міністерство юстиції України говорити про доцільність зазначеної вище реформи? Одним з головних аргументів на користь такого кроку є необхідність: 1)привести правові засади управління пенітенціарною системою України у відповідність до європейських стандартів; 2) забезпечити дотримання прав людини на належному рівні.
Причому перший аргумент розглядається як найбільш вагомий та переконливий.
Як на нашу думку, «європейські стандарти» та «права засуджених» є водночас як сильним, так і слабким місцем реформи, що пропонується. Не можна не висловити припущення, що усі зазначені вище аргументи, чесно кажучи, є доволі декларативними. Саме тому без відповіді залишаються багато питань.
Щодо «європейських стандартів», то Міністерство юстиції України цілком обґрунтовано звертає увагу на наступні моменти:
1) відповідно до п.11 (vii) Висновку №190 (1995) Парламентської Асамблеї Ради Європи (ПАРЄ) щодо заявки України на вступ до Ради Європи від 26.09.1995 наша держава повинна була передати Міністерству юстиції відповідальність за управління пенітенціарною системою ще до кінця 1998 року [2];
2) у п.6 Резолюції 1179 (1999) ПАРЄ «Дотримання Україною зобов'язань» від 27.01.1999 зазначалося, що «передача відповідальності за пенітенціарну систему до Міністерства юстиції здійснюється повільно» [3];
3)у п.11 (i) Резолюції 1262 (2001) ПАРЄ «Виконання обов'язків та зобов'язань Україною» ПАРЄ знову закликала українську владу «підпорядкувати Державний департамент з виконання покарань Міністерству юстиції» [4];
4) у п.8 (і) Резолюції 1346 (2003) ПАРЄ «Виконання Україною своїх обов'язків та зобов'язань» ще раз було наголошено на необхідності завершення «переведення всієї пенітенціарної системи в підпорядкування Міністерства юстиції» [5];
5)у п.13.7 Резолюції 1466 (2005) ПАРЄ «Про виконання обов'язків та зобов'язань Україною» від 05.10.2005 знову зроблено наголос на необхідності «завершити переведення Державного департаменту з виконання покарань до відання Міністерства юстиції, як це вимагається підпунктом 11.vii. Висновку №190 (1995)» [6].
Отже, ми маємо п’ять документів ПАРЄ (висновок та чотири резолюції), у яких безпосередньо вказується на необхідність підпорядкування вітчизняної пенітенціарної системи Міністерству юстиції України.
Саме на цьому наголошується у пояснювальній записці до проекту закону. Крім того, перспектива підпорядкування визначена у низці вітчизняних нормативно-правових актів (Концепції реформування кримінальної юстиції України, затвердженої Указом Президента України від 08.04.2008 №311, розпоряджень Кабінету Міністрів України від 27.08.2008 №1153 «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції реформування кримінальної юстиції України» та від 06.08.2008 №1072 «Про затвердження заходів щодо виконання у 2008 році Плану дій Україна – ЄС»).
Якщо брати за основу рекомендації та висновки ПАРЄ, то, безумовно, все вказує на необхідність відомчого підпорядкування вітчизняних пенітенціарних установ Міністерству юстиції. Але проглянувши Європейські пенітенціарні правила, сутність та значення яких, гадаємо, не можна піддавати якимось сумнівам, не можна знайти будь-якої прямої вказівки на те, що ці «європейські стандарти» полягають у відомчому підпорядкуванні пенітенціарних установ відомству юстиції. Ст.71 Правил містить лише перелік винятків, який прямо вказує на те, яким відомствам в’язниці підпорядковані бути не можуть. Зазначається, що «за пенітенціарні установи повинні відповідати органи державного управління, які не підпорядковані: 1)військовому відомству; 2) поліції; 3) відомству кримінального переслідування» (prisons shall be the responsibility of public authorities separate from military, police or criminal investigation services) [7].
Більше того, варто зауважити, що остання рекомендація ПАРЄ з питань відомчого підпорядкування вітчизняної пенітенціарної системи, була прийнята у 2005 році, але нова редакція Європейських пенітенціарних правил, де зазначені вище положення щодо відомчого підпорядкування пенітенціарної системи, була прийнята у 2006 році.
Крім того, необхідно згадати й інший офіційний документ Ради Європи, а саме доповідь «Оцінка в’язничної системи України» (1996) (www.coe.kiev.ua/uk/att/att.htm) [8]. У цьому документі містяться положення, які ДДУПВП небезпідставно використовує як аргументи на свою користь. Так, п.5.15 рекомендацій експертів Ради Європи вказує на необхідність «припинити всі організаційні та оперативні зв'язки з військовими та міліцією і приділяти першочергову увагу необхідності створення пенітенціарної служби як автономної соціальної організації».
Саме це і було, здається, реалізовано в Україні. Зі створенням ДДУПВП була створена автономна організація та припинені організаційні та оперативні зв’язки з військовими та міліцією.
Проте не можна не зазначати, що інші рекомендації експертів Ради Європи (припинити використання військових звань та військової уніформи співробітниками пенітенціарної служби та надати співробітникам пенітенціарної служби уніформу, яка відрізнялась би за стилем та кольором від уніформи військовослужбовців та міліції) так і не були виконані. З іншого боку, виходячи з положень запропонованого проекту Закону, залишається неясним, яким чином кримінально-виконавчу службу буде піддано подальшій демілітаризації, якщо вона перебуватиме у складі Міністерства юстиції України. Сьогодні ДДУПВП «обвинувачується» в тому, що так і не позбавився ознак військового відомства. Але, на наш погляд, то доказів того, що ДДУПВП у складі Мін’юсту їх позбавиться, на наш погляд, не існує.
До речі, ті експерти Ради Європи, які формулювали вказані вище висновки щодо реформування української в’язничної системи у 1997 році, у 2008 році ще раз підкреслили: «Те, перед ким нестиме відповідальність керівник системи – суто внутрішня справа України. Тому жодних рекомендацій з цього приводу ми не даватимемо. Але є принциповий момент. Ніхто не повинен втручатися в діяльність органів та установ виконання покарань, особливо на регіональному рівні. Тобто має бути збережена існуюча вертикаль підпорядкування пенітенціарних закладів. Адже наслідки порушення цього є непередбачуваними. І про це ми прямо заявили українським парламентарям, від яких сьогодні залежить подальша доля пенітенціарної системи» [9].
Аналіз питання, що розглядається, важко уявити без звернення до зарубіжного досвіду. Тому доцільно було б поставити питання щодо його використання. Наприклад, як вплинуло на кримінально-виконавчу систему Росії її підпорядкування Мін’юсту? Або краще поставити питання таким чином: як чудодійно вплинуло на систему її підпорядкування? Ми постійно сьогодні підкреслюємо, що в’язнична служба має бути службою цивільною, але досвід Росії показує, що служба виконання покарань залишилася мілітаризованою структурою. Більше того, вона надала Міністерству юстиції ознак напівмілітаризованого відомства.
Так, за визначенням одного з регіональних керівників Міністерства юстиції РФ, «з середини 90-х років значення Міністерства юстиції значно зросло. Раніше відомство займалося лише фінансовим й матеріальним забезпеченням судів, частково – кадровим забезпеченням судової системи. Сьогодні це зовсім інше міністерство. … Воно стало силовим міністерством» [10].
І виникає питання: чи доцільно слідувати такому курсу?
Як зазначає інший автор, «в 1998 году, выполняя требование Совета Европы, Россия передала пенитенциарную систему из ведения Министерства внутренних дел в подчинение Министерству юстиции. Смысл этой передачи – гуманизация мест лишения свободы: гражданские заступают на место военных. Прошло 10 лет. Что изменилось – Ничего. Отшумели бурные 90-е, почти закончились притихшие нулевые, ГУИН превратился во ФСИН, что-то поменялось — Все. И никакого парадокса – правы все, так как наблюдать за этой системой можно с разных сторон. ... А перемена ветра с переходом из одного министерства в другое никак не связана. И если уж говорить по существу, то и переход этот в российских условиях принципиальным не был: от одного «силовика» к другому, так как Минюст в России безусловно силовое ведомство. ... Странным было бы ожидать каких-то изменений тут, потому что пенитенциарная система – государственный институт. Измениться она может только тогда, когда начнет меняться суть государства и изменится ровно настолько, насколько изменится само государство.Так оно и происходит» [11].
Нагадаємо, що у 1998 році в Росії Головне управління виконання покарань МВС (ГУВП) перейшло до Мін’юсту. Проте передачі місць ув’язнення передувала відомча експертиза (1995), яка визнала недоцільним цей крок. Можна звернутися до висновків цієї комісії:
«Висновок незалежної науково-правової експертизи ... зводиться до наступного: – міжнародна практика щодо організації управління пенітенціарними установами не є однаковою. … Проте головним є не відомче підпорядкування установ виконання покарань, а в тому, як забезпечуються права і законні інтереси засуджених; – рекомендації експертів Ради Європи щодо підпорядкування кримінально-виконавчої системи МВС не є обов’язковими. Ці рекомендації не враховують масштаби і специфіку пенітенціарних установ в Росії; – нормальне функціонування системи виконання кримінальних покарань може здійснюватися лише за умови єдності цієї системи, яка включена до структури одного відомства, яке здійснює єдине керівництво як в центрі, так і на місцях. Розподіл керівництва пенітенціарною системою між різними відомствами відповідно до схеми поетапної передачі установ, яка пропонується Мін’юстом, є неприпустимим; – питання щодо відомої належності установ та органів кримінально-виконавчої системи у попередні роки вирішувався неоднозначно. Робилися спроби передати установи виконання покарань центральним органам юстиції (1953). Через причини відсутності у Мін’юсту досвіду та організаційних можливостей для керівництва пенітенціарними установами, довелося відмовитися від цієї ідеї; – на сучасному етапі система Мін’юсту ні структурно, ні функціонально не готова забезпечити керівництво виконанням покарань. Підпорядкування кримінально-виконавчої системи цьому міністерству в умовах гострої криміногенної обстановки може призвести до негативних наслідків» [12].
Не заважаючи на те, що Росія пішла по шляху підпорядкування установ Міністерству юстиції за обставинами, які не є зрозумілими для нас, зазначені вище висновки прямо стосуються тих питань, які в Україні чомусь залишаються поза належною увагою.
Повертаючись до України, варто зазначити, що у пояснювальній записці до проекту Закону, представленого Міністерством юстиції України, зазначається, що «прийняття зазначеного проекту Закону стане наступним кроком у напрямку виконання зобов’язань України перед Радою Європи відповідно до Висновку 190 (95) та Резолюції № 1466 (2005) Парламентської Асамблеї Ради Європи та дозволить Міністерству юстиції реалізувати заходи, спрямовані на подальше реформування системи виконання покарань з метою забезпечення дотримання прав людини, приведення умов тримання засуджених та ув’язнених до європейських норм і стандартів».
Отже, йдеться про певні формальні моменти, що випливають з Рекомендацій ПАРЄ, але водночас, як це здається, суперечать Європейським пенітенціарним правилам. Так, безумовно, підпорядкування в’язниць міністерствам юстиції – це загальнопоширена практика у країнах Європи та світу. Але чи надає це підстави говорити про певну практику як стандарт? Відповідь на цей питання ризикує, на нашу думку, залишитися без відповіді. І що має більше шансів розглядатися як «стандарт» – рекомендації ПАРЄ або ж Європейські в’язничні правила?
У зв’язку з цим ми не можемо не погодитися з тим, що «вимоги Ради Європи зводяться не до підпорядкування пенітенціарної системи Мін'юсту, а до створення пенітенціарної служби як автономної соціальної організації та забезпечення її функціонування відповідно до міжнародних стандартів поводження з в'язнями» [13].
Продовжуючи розгляд цього питання, ми ще раз хотіли б наголосити на тому, що нам важко пригадати, щоб Міністерство юстиції України надавало офіційне правове, соціальне, економічне та кримінологічне обґрунтування доцільності такого перепідпорядкування (повне, ґрунтовне, інформативне та прозоре).
Ми також не пригадуємо, щоб Міністерством юстиції України було б представлено певний аналітичний документ, який би містив не формальне відображення деяких рекомендацій ПАРЄ, а прогноз та оцінку з відповідними статистичними показниками, що зміна чинної організаційно-функціональної структури державного управління пенітенціарною системою України (у напрямку її підпорядкування Міністерству юстиції України) призведе, наприклад, до: 1) зменшення в’язничного населення в Україні, включаючи кількість осіб, що утримуються у місцях попереднього ув’язнення; 2) зниження рецидивної злочинності після виконання покарань (як пов’язаних, так і не пов’язаних з позбавлення волі); 3) зниження ціни виконання кожного кримінального покарання; 4) позбавлення державної кримінально-виконавчої служб ознак мілітаризованої структури, коли б співробітники припинили використання військових звань та військової уніформи; 5) покращення показників здобуття освіти засудженими та працевлаштування після відбуття кримінальних покарань; 6) зменшення кількості масових заворушень у місцях позбавлення волі; 7) зменшення рівня захворюваності та смертності у місцях позбавлення волі.
З іншого боку, ДДУПВП таких прогнозів, також, здається, не робив, хоч як найбільш зацікавлений актор у цьому питанні, він мав би більш активно доводити свою здатність забезпечувати європейські стандарти управління пенітенціарною системою та створювати атмосферу прозорості та підзвітності своєї діяльності (!).
Отже, підсумовуючи викладене вище, можна зазначити, що доцільність підпорядкування вітчизняної пенітенціарної системи Міністерству юстиції України викликає сумніви на даному етапі. Краще сказати, доцільність такого підпорядкування ще не доведена. Ніхто не ставив питання: а чи насправді проблеми, що мають місце в діяльності кримінально-виконавчих установ, пов’язані саме з дефектами системи управління? Обговорення цього та інших пов’язаних питань потребує проведення публічної дискусії за участі представників усіх зацікавлених сторін, громадських організацій, науковців тощо.
На нашу думку, сьогодні не існує доказів того, що Мін’юст буде тією „чарівною паличкою”, який вирішить або частково вирішить проблеми як пенітенціарної системи в цілому, так засуджених й осіб, які працюють у цій сфері. Йдеться зовсім не про те, хто є „кращим” – Мін’юст чи ДДУПВП. Питання, на нашу думку, полягає у площині відсутності фундаментальних, повних та, можливо, зрозумілих пояснень щодо того, яким чином підпорядкування пенітенціарних установ Мін’юсту сприятиме вирішенню проблем пенітенціарної системи, убезпеченню суспільства та ресоціалізації засуджених [14].
Питання 6.
Одним з найбільш актуальних питань функціонування вітчизняної пенітенціарної системи упродовж багатьох років є проблема її відомчого підпорядкування. У 1998 році система була виведена з Міністерства внутрішніх справ та підпорядкована створеному для цього Державному департаментові України з питань виконання покарань (далі – ДДУПВП), який у подальшому було визначено як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, хоч пропозиції щодо доцільності підпорядкування пенітенціарних установ Міністерству юстиції почали з’являтися у незалежній Україні ще з 1991 року. На порядку денному стоїть питання: чи залишити пенітенціарну систему в підпорядкуванні ДДУПВП або ж передати її у відання Мін’юсту. Кожен із зазначених вище акторів надає свої аргументи, підкреслюючи їх важливість: ДДУПВП – за збереження себе як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, а Мін’юст – фактично за надання Департаментові статусу своєї структурної частини. У 2007-2008 роках було представлено декілька законопроектів, які передбачали підпорядкування пенітенціарної системи України Міністерству юстиції [1]. Проекти законів виходили від того, що необхідність такої реформи є очевидним фактом, що не потребує обґрунтування. Проте, на нашу думку, існує низка аспектів цієї проблеми, які надають підстави говорити що таке підпорядкування є передчасним кроком. Ця проблема, не зважаючи на свою важливість, у дійсності перебуває поза належною увагою практиків та науковців. Здається, що політичні діячі представляють громадськості лише верхню частину цього «айсбергу». Тому прийняття відповідного закону без належного обґрунтування викликає занепокоєння У своїх попередніх публікаціях ми робили спроби проаналізувати стан справ, що склався навколо цієї проблеми [2-4]. Тому у цьому розділі ми б хотіли надати цим думкам подальшого розвитку. Викладення основного матеріалу варто розпочати з питання: що спонукає Міністерство юстиції України говорити про доцільність зазначеної вище реформи? Одним з головних аргументів на користь такого кроку є необхідність: 1) привести організаційно-правові засади державного управління пенітенціарною системою України у відповідність до європейських стандартів; 2) забезпечити дотримання прав людини у пенітенціарній системі на належному рівні. Варто наголосити, що перший аргумент розглядається як найбільш вагомий та переконливий. Як на нашу думку, «європейські стандарти» та «права засуджених» є водночас як сильним, так і слабким місцем реформи, що пропонується. Не можна не висловити припущення, що усі зазначені вище аргументи, чесно кажучи, є здебільшого декларативними. Саме тому без відповіді залишаються багато питань, які аналізуються нижче. Щодо «європейських стандартів», то Мін’юст цілком обґрунтовано звертає увагу на деякі висновки та рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи (далі – ПАРЄ), у яких наголошується на необхідності підпорядкування українських пенітенціарних установ міністерству юстиції [5-9]. Якщо брати за основу ці документи, то, безумовно, все вказує на необхідність відомчого підпорядкування вітчизняних пенітенціарних установ саме Міністерству юстиції. Проте, проглянувши Європейські пенітенціарні правила, важко знайти пряму вказівку, що «європейські стандарти» полягають у підпорядкуванні пенітенціарних установ міністерствам юстиції. Ст.71 Правил містить лише перелік винятків, який прямо вказує на те, яким відомствам в’язниці підпорядковані бути не можуть. Зазначається, що «за пенітенціарні установи повинні відповідати органи державного управління, які непідпорядковані:
Призначення Європейських пенітенціарних правил полягає у тому, щоб стимулювати органи державного управління пенітенціарними системами розробляти та впроваджувати відповідні політики та сучасні стилі менеджменту. Правила не являють собою певний формальний зразок [11]. Вони не мають обов’язкової сили у міжнародному праві, хоч вони і є загальновизнаним кодексом діяльності з питань управління в’язницями та поводження із ув’язненими [12]. Тому дотримання європейських стандартів Україною не означає копіювання певної організаційної структури, а створення, серед всього іншого, найбільш оптимальних умов для ресоціалізації засуджених та, як наслідок, убезпечення суспільства. Необхідно згадати також і доповідь Ради Європи «Оцінка в’язничної системи України» (1996) [13]. У цьому документі містяться положення, які ДДУПВП небезпідставно використовує як аргументи на свою користь. Пункт 5.15 доповіді зобов’язував український уряд «припинити всі організаційні та оперативні зв'язки з військовими та міліцією і приділяти першочергову увагу необхідності створення пенітенціарної служби як автономної соціальної організації». Саме це, здається, і було реалізовано в Україні. Зі створенням ДДУПВП була створена автономна організація та припинені організаційні та оперативні зв’язки з військовими та міліцією. У пояснювальній записці до законопроекту, представленого Мін’юстом, зазначається, що прийняття зазначеного закону стане наступним кроком у напрямку виконання зобов’язань України перед Радою Європи та дозволить Міністерству юстиції реалізувати заходи, спрямовані на подальше реформування системи виконання покарань з метою забезпечення дотримання прав людини, приведення умов тримання засуджених та ув’язнених до європейських норм і стандартів. Отже, йдеться про формальні моменти, що випливають з рекомендацій ПАРЄ, але водночас, як це здається, це суперечить Європейським пенітенціарним правилам. Так, безумовно, підпорядкування в’язниць міністерствам юстиції – це загальнопоширена практика у країнах Європи та світу. Але чи надає це підстави говорити про певну практику як стандарт? Відповідь на це питання ризикує залишитися без відповіді. І що має більше шансів розглядатися як «стандарт» – рекомендації ПАРЄ або ж Європейські в’язничні правила? Відповідь на це питання обумовлює звернення до світового та європейського досвіду. Світова практика наводить нам декілька моделей державного управління пенітенціарними системами. За класифікацію М.Ковальова [14], до них можна віднести наступні:
1. Міністерство юстиції. Дійсно, для більшості європейських країн загальнопоширеною практикою стало підпорядкування пенітенціарних установ міністерствам юстиції. До цих країн відносяться Португалія, Франція, Бельгія. Люксембург, Італія, Греція, Туреччина, Республіка Ірландія, Англія та Уельс, Ісландія, Нідерланди, Бельгія, Німеччина, Данія, Австрія, Чехія, Словенія, Хорватія, Сербська Республіка Боснії та Герцеговини, Федерація Боснії та Герцеговини, Албанія, Македонія, Болгарія, Румунія, Сербія, Угорщина, Словаччина, Польща, Молдова, Литва, Латвія, Естонія, Росія, Швеція, Фінляндія, Вірменія та Азербайджан. 2. Поліцейське відомство. Відповідно до Європейських в’язничних правил підпорядкування в’язниць поліцейському відомству є недопустимим. Проте існують приклади, коли розвинуті європейські країни підпорядковують пенітенціарну систему саме міністерствам внутрішніх справ. Таким прикладом є Іспанія. У цій країні функція виконання покарань покладена на Міністерство внутрішніх справ, у складі якого діє Головна в’язнична адміністрація. Однак необхідно додатково сказати, що винятком є провінція Каталонія, де зазначена вище функція покладається на Секретаріат з питань в’язниць, реабілітації та ювенальної юстиції Департаменту юстиції. У цьому контексті цікавим є низка територій, які за формальними ознаками не входять до Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, проте головою цих держав є британська королева. Цими територіями є острів Менй так звані бейлівіки Гернсі та Джерсі. Усі ці території мають статус «коронних володінь» та наділені значною автономією (автономні від Сполученого Королівства органи влади, власні грошові одиниці, автономна зовнішня політика та ін.). Усі ці території є прикладами країн, де в’язниці управляються органами внутрішніх справ. Так, на острові Джерсіфункціонує лише одна в’язниця, яка управляється місцевим Міністерством внутрішніх справ. В’язнична система острова Мен представлена однією в’язницею, за яку відповідальний Департамент внутрішніх справ. На островах Гернсіфункціонує також одна в’язниця, якою керує Комітет внутрішніх справ території Гернсі. Якщо говорити про європейські пострадянські країни, то після їх вступу до Ради Європи, майже усі вони підпорядкували пенітенціарні системи міністерствам юстиції, вивівши їх з відання міністерств внутрішніх справ. Єдиним винятком є Білорусь, де управління кримінально-виконавчою системою покладене на Департамент виконання покарань, що є структурною частиною Міністерства внутрішніх справ. 3. Автономне відомство. В Україні функція реалізації кримінально-виконавчої політики та організації виконання покарань покладена на центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом – Державний департамент України з питань виконання покарань, який у новому положенні №587 від 10 червня 2009 року було визначено як «центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції». У Гібралтарі В’язнична служба політично підзвітна Департаментові соціальних послуг, який має статус автономного відомства. В’язничні служби Північної Ірландії та Шотландії підпорядковані безпосередньо урядові. В Грузії функціонує окреме Міністерство з питань пенітенціарної системи, пробації та надання юридичної допомоги. В Чорногорії функція управління пенітенціарною системою покладена на Державну адміністрацію виконання покарань. 4. Об’єднане міністерство юстиції та поліції. У декількох європейських країн існує об’єднане міністерство юстиції та поліції. Невелика територія цих країн обумовлює створення єдиного відомства, на яке, серед всього іншого, покладається і функція виконання покарань. До цієї групи належать Андорра, Монако, Мальта, Швейцарія, Кіпр та Косово. Винятком з цього правила становить така велика за територією європейська країна як Норвегія, де функція виконання покарань покладена на Королівське міністерство юстиції та поліції. Європейські країни надають нам приклади майже усіх моделей державного управління пенітенціарними системами, хоч не можна не відзначити, що переважна більшість країн віддали в’язниці до відання міністерств юстиції. Проте не можна також не сказати, що в’язничні адміністрації країн, які належать до цієї моделі, мають набагато більше автономії у порівнянні з іншими структурними частинами міністерств юстиції. Отже, сказати, що, начебто, усі країни зробили крок до підпорядкування пенітенціарних установ міністерства юстиції, не можна. У кожної країни є своя кількість населення, особливості адміністративно-територіального устрою, правові традиції, особливості судової системи. Тому, враховуючи таке різномаїття, можна впевнено сказати про неможливість «причісування» правових систем усіх національних держав до формальних вимог, які в Україні, на нашу думку, висвітлюються у дещо викривленому світі. Крім того, варто додати, що представлена вище класифікація є доволі динамічною. Зміни в структурі управління пенітенціарними системами європейських країн свідчать, що уряди приділяють багато уваги міжнародним стандартам, але при цьому враховують національні інтереси, суспільні потреби, особливості злочинності та методи реагування на неї. Причому напрямки такого реформування можуть бути діаметрально протилежними. Так, у 2007 році В’язнична служба Англії та Уельсу була передана із відання Секретаря внутрішніх справ до Міністерства юстиції. До цього ніхто не звинувачував Англію, що вона упродовж багатьох років порушувала європейські стандарти щодо відомчого підпорядкування пенітенціарних установ. Гадаємо, що і в самій Англії та Уельсі ніхто не намагався прив’язати в’язничну реформу до «прав засуджених». Можна вважати, що англійці здійснили її з урахуванням своїх суто національних інтересів. В’язнична реформа в Англії та Уельсі була наслідком політичної боротьби, що проявило себе у політичному скандалі. У 2007 році В’язнична служба помилково випустила на свободу 1023 злочинців-іноземців, але водночас не вжила заходів для того, щоб депортувати їх до країн призначення [15, с.46]. Велика частка з цих злочинців була затримана за звинуваченням у вчиненні особливо тяжких злочинів проти життя та здоров’я, включаючи вбивство, зґвалтування, педофілія тощо. Секретар внутрішніх справ Чарльз Кларк був змушений піти у відставку, а функцію управління в’язницями передали створеному Міністерству юстиції. Тому, гадаємо, не варто аналізувати в’язничну реформу в Англії та Уельсі у світлі намагань англійського уряду «переробити» в’язницю під європейські стандарти. У 2001 році Грузія передала управління пенітенціарною системою від МВС до Міністерства юстиції, проте через вісім років здійснила нову реформу. На початку лютого 2009 року до Міністерства юстиції Грузії була приєднана Генеральна прокуратура. Внаслідок цього було прийнято рішення про створення окремого відомства, що відповідає положенням Європейських в’язничних правил, які забороняють підпорядкування в’язничних установ органам кримінального переслідування. У Грузії було створено новий центральний орган виконавчої влади, відповідальний за виконання кримінальних покарань – Міністерство з питань пенітенціарної системи, пробації та надання юридичної допомоги. Можна згадати ще і пенітенціарну систему Князівства Ліхтенштейн. Взагалі, важко сказати, до якої саме моделі управління пенітенціарними системами відноситься ця країна. Справа у тому, що в’язничне населення цієї країни є надзвичайно малим (до 20 осіб), тому, звичайно, функції пенітенціарних установ виконують відділи поліції та органи юстиції. Про неординарність цього прикладу свідчить і той факт, що головним посадовцем пенітенціарної системи є президент Кримінального суду. Окремо варто висловити декілька слів про особливості управління пенітенціарними системами на пострадянському просторі. У Казахстані місця попереднього ув’язнення перебувають у віданні МВС, у той час коли установи виконання покарань – у віданні Мінюсту. В Узбекистані усі в’язниці перебувають у підпорядкуванні МВС. Те ж саме стосується і Туркменістану. Пенітенціарна система Киргизстану у повному обсязі підпорядкована Міністерству юстиції. Щодо інших країн світу, то практика з цього питання надзвичайно різноманітна. У країнах Африки, Близького та Дальнього Сходу, Південної та Північної Америки можна знайти ситуації, коли країни, схожі за багатьма ознаками соціально-політичного устрою та економічного розвитку, мають різні моделі державного управління пенітенціарними системами. З урахуванням викладеного вище варто зробити деякі висновки. З погляду організаційно-функціональної структури державного управління пенітенціарною системою Україна до недавнього часу була унікальним винятком з усієї пострадянської практики. Унікальність вітчизняної ситуації полягає у тому, що в’язниця є специфічним за своєю природою соціальним інститутом та публічною агенцією, що і обумовлює необхідність функціонування окремого, а головне – автономного відомства, діяльність якого була б спрямована на вирішення дуже й дуже важливих для суспільства завдань. Тому, якщо врахувати обсяг робіт, виконуваних при реалізації цих функцій, то стає зрозумілим, що мова може йти лише про автономне відомство. Гадаємо, що варто зазначити, що управління пенітенціарною системою сучасної України є не просто управлінням у певній сфері. Це – вирішення найбільш важких завдань, які сьогодні багатьом здаються неможливими для вирішення. Масове переповнення пенітенціарних установ і систематичне порушення прав людини, туберкульоз і насильство у пенітенціарних установах, відсутність бюджетних коштів для освіти, харчування засуджених і для надання їм медичних послуг, соціальна незахищеність персоналу пенітенціарних установ – з усім цим Мін’юст повинен бути зустрітися. І питання полягає у тому, чи дійсно готовий він взяти на себе вирішення усіх цих проблем? Важко пригадати, щоб Міністерством юстиції України був представлений певний аналітичний документ, який містив би не формальне відображення деяких рекомендацій ПАРЄ, а прогноз та оцінку з відповідними статистичними показниками про те, що зміна чинної організаційно-функціональної структури державного управління пенітенціарною системою України (у напрямку її підпорядкування Мін’юсту) призведе, наприклад, до:
На нашу думку, доцільність повного підпорядкування вітчизняної пенітенціарної системи Міністерству юстиції ще не доведена. Сьогодні не існує доказів того, що Мін’юст буде тією «чарівною паличкою», яка вирішить або частково вирішить проблеми як пенітенціарної системи в цілому, так засуджених й осіб, які працюють у цій сфері. Йдеться зовсім не про те, хто є «кращим» – Мін’юст чи ДДУПВП. Питання, на нашу думку, полягає у відсутності фундаментальних, повних та, можливо, зрозумілих пояснень щодо того, яким чином підпорядкування пенітенціарних установ Мін’юсту сприятиме вирішенню проблем пенітенціарної системи, убезпеченню суспільства та ресоціалізації засуджених.
Тому, якщо практики, науковці та політики дійдуть згоди, що перепідпорядкування пенітенціарних установ Міністерству юстиції сприятиме безпеці суспільства та захисту прав громадян, то ця реформа, безумовно, має бути проведена. Але такому кроку має передувати багатоаспектне дослідження, результати якої б дійсно надавали підстави говорити про доцільність цієї реформи. Головне, щоб ця реформа не була наслідком лише дій політичних факторів, щоб її проведення було б обумовлено дійсними соціальними та кримінологічними потребами.
12 |
