ПОЗНАВАТЕЛЬНОЕ

Оси и плоскости тела человека - Тело человека состоит из определенных топографических частей и участков, в которых расположены органы, мышцы, сосуды, нервы и т.д.

Отёска стен и прирубка косяков - Когда на доме не достаёт окон и дверей, красивое высокое крыльцо ещё только в воображении, приходится подниматься с улицы в дом по трапу.

Дифференциальные уравнения второго порядка (модель рынка с прогнозируемыми ценами) - В простых моделях рынка спрос и предложение обычно полагают зависящими только от текущей цены на товар.

Юридическое значение правовых актов органов исполнительной власти

12 3

Введение

Нормативный правовой акт является ведущей формой российского права. Именно он определяет тип отечественной правовой системы. От него зависят все другие формы права, он определяет их роль и иерархические системные взаимосвязи. Именно нормативно-правовые акты составляют систему законодательства.

Актуальность данной темы обусловлена тем, что эффективность реализации органами исполнительной власти своих полномочий прямо связана с их правовым оформлением. Наличие различных функций предполагает существование многообразие подзаконных нормативных правовых актов, которые регулируют административную деятельность. Существует процедура подготовки, принятия и регистрации нормативных правовых актов.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти занимают центральное место в механизме реализации предписаний, федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства и прочее. В связи с этим юридическое начало нормативных правовых актов органов исполнительной власти на протяжении нескольких лет привлекает внимание специалистов-практиков и учёных[1]. Ведь ежегодно в нашей стране принимается на федеральном уровне около двух тысяч нормативных правовых актов, занимающих определённое место в системе законодательства и обладающих соответствующей юридической силой.[2] Процессы демократизации и децентрализации государственного управления создали условия для существования нормативных правовых актов, различных по форме и содержанию. Среди субъектов нормотворчества особое место принадлежит федеральным органам исполнительной власти. Деятельность исполнительной власти не заканчивается только лишь "исполнением"[3]. Вспомогательной функцией является нормотворческая функция, которая заключается в издании органами исполнительной власти нормативных актов управления[4].

Таким образом, в правовой системе РФ значимое место принадлежит нормативным правовым актам, которые принимаются в пределах своей компетенции федеральными органами исполнительной власти. Данные акты являются основной формой реализации задач и функций исполнительной власти. В них выражается юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти относительно установления, изменения или отмены административно-правовой нормы, регулирующей соответствующие общественные отношения. Проводимые реформы (административная реформа, реформа государственной службы) заставляют с разных сторон оценить юридическую сущность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, определить их место и роль в механизме регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. В связи с этим исследование административно-правового регулирования порядка разработки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти представляется значимым и своевременным.

Целью работы является анализ нормативно-правовых актов исполнительной власти.

В исследовании были поставлены следующие задачи:

· рассмотреть понятие и признаки нормативно-правовых актов исполнительной власти ;

· выделить и исследовать виды нормативно-правовых актов органов исполнительной власти .

Глава 1. Общая характеристика правовых актов органов исполнительной власти

Рассматривая федеральный уровень нормотворчества, к правовым формам выражения исполнительной власти можно отнести:

· федеральные законы

· указы Президента Российской федерации (далее РФ)

· постановления и распоряжения Правительства РФ

· положения, уставы, правила, приказы и прочее

· административно-правовые акты

В российской юридической литературе понятие "административно-правовой акт" понимается как форма распорядительной и исполнительной деятельности, которая осуществляется всеми органами исполнительной власти; юридические акты, издаваемые органами исполнительной власти, либо юридические формы исполнительной и распорядительной деятельности органов государства, которые осуществляют полномочия в пределах своей компетенции, на основе и во исполнение законов и в установленном законом порядке[5].

В правовой литературе встречается понимание правовых актов, как письменных документов[6]. В широком смысле документ можно определить как "материальный объект с информацией, закрепленной созданным человеком способом для ее передачи во времени и пространстве"[7].

1.1 Понятия и признаки нормативных правовых актов органов исполнительной власти

С.А. Иванов определяет нормативный правовой акт как официальный властный документ компетентного правотворческого органа, направленный на установление, изменение, отмену, утверждение правовых норм общего характера[8]. Из этого определения можно выделить следующие признаки нормативного правового акта, которые присущи нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти:

· нормативный правовой акт создается в результате правотворческой деятельности компетентных органов;

· каждый орган исполнительной власти имеет право на издание нормативных правовых актов только в определенной форме;

· в нормативных правовых актах устанавливаются нормы права, представляющие собой общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение.

Указы Президента РФ играют заметную роль в системе источников российского административного права. Можно определить хронологические рамки рассмотрения проблемы указов Президента РФ как источника административного права: Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Нормативные правовые акты отличаются следующими признаками:

затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина;

устанавливают правовой статус организаций;

имеют межведомственный характер, т. е. содержат правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт;

независимо от срока их действия (постоянно действующие временные, принятые на определенный срок);

содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Не подлежат представлению на государственную регистрацию:

1) индивидуальные правовые акты: акты персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и другое); оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);

2) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;

3) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

4) технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т. п.), если они не содержат правовых норм;

5) акты рекомендательного характера.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ уровня законодательного акта с учетом степени обобщенности его норм.

Административное законодательство субъектов Федерации включает законы и подзаконные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Закон субъекта Российской Федерации как источник административного права — это нормативный правовой акт, юридическая сила которого производна от Конституции России и федеральных законов, субъекта Российской Федерации, в пределах совместной компетенции Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в ее составе либо по предметам ведения субъекта Федерации, регулирующий осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государственной и общественной жизни субъекта Российской Федерации или по отдельным ее направлениям, , положения, порядки, нормы, тарифы министерств, департаментов, управлений, если их издание предусмотрено законодательством соответствующих субъектов Федерации).

Ввиду разнообразия правотворческой практики субъектов Российской Федерации, которые самостоятельно определяют виды нормативных правовых актов, а также в целях обеспечения единообразного правового регулирования на всей территории Российской Федерации необходимо принятие Федерального закона "О нормативных правовых актах и иных источниках права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

3) регламент как источник административного права — это кодифицированный нормативный правовой акт, принимаемый правительством субъекта Федерации, определяющий порядок деятельности правительства и иных Право принятия регламентов следует закрепить за правительством субъекта Федерации. Регламенты могут принимать также представительные органы субъекта Федерации;

4) постановление как источник административного права - это нормативный правовой акт, принимаемый правительством субъекта Федерации в случае необходимости решения определенного вопроса в административно-публичной сфере, Следует законодательно закрепить, что постановления могут приниматься правительством, а не иным органом исполнительной власти субъекта Федерации и всегда имеют нормативный характер. Представительным органом субъекта Российской Федерации также принимаются постановления, но онимогут носить индивидуальный ( ненормативный) характер, устанавливающий конкретные права и обязанности для конкретных субъектов права. субъекта Федерации или должностного лица, их издавших;

5) инструкция как источник административного права - этонормативный правовой акт, издаваемый органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах их компетенциидля конкретизации применения нормативного правового акта вышестоящего государственного органа или с целью осуществления детального регулирования поведения субъектов права по поводу объектов права, правила как источник административного права - этонормативный правовой акт, издаваемый органами исполнительной властисубъектов Федерации, содержащий процедуру осуществления отдельных видов деятельности этих органов, их должностных лиц в административно-публичной сфере, последовательность и содержание такой деятельности, а также порядок действий по реализации и исполнению соответствующих субъективных прав и обязанностей для физических и юридических лиц, власти субъектов Российской Федерации вправе издавать нормативные правовые акты (правила, инструкции и др.). Руководители органов исполнительной власти субъекта Федерации могут издавать приказы и решения.

Постановления (законодательного органа субъекта Федерации), распоряжения, приказы и решения могут носить индивидуальный (ненормативный) характер, устанавливающий права и обязанности для конкретных субъектов права. Издание нормативных правовых актов губернаторами края, области в форме постановлений не рекомендуется, поскольку от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" иограничить перечень актов, которые вправе издавать высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, указами и распоряжениями.

В.И. Гойман-Червонюк определяет нормативный правовой акт как письменный официальный документ установленной формы, который направлен на установление, изменение или отмену правовых норм[9]. О.В. Макарова определяет подзаконный нормативный акт как разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнении закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития[10].

А.П. Коренев говорит о том, что правовой акт управления - это юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (вопрос), персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой[11].

Правовой акт министерства, ведомства представляет собой, по мнению Ю.А. Тихомирова, письменный документ, изданный соответствующим органом на основании и в пределах своих законных полномочий во исполнение требований закона и в целях реализации министерством, ведомством возложенных на него функций[12]. Из приведенных выше определений можно сделать вывод о том, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти имеет официальный характер и обязательную силу для всех субъектов, подпадающих под сферу его воздействия. По мнению В.А. Юсупова, правовые акты представляют собой "волевые властные действия, которые совершаются на основе и во исполнение законов или правовых актов вышестоящих органов управления в процессе организующей исполнительно-распорядительной деятельности и направлены на установление, изменение или прекращение правовых норм или конкретных правоотношений"[13].

Т.Е. Кучерова, анализируя точки зрения современных ученых-правоведов, предлагает следующее определение правового акта управления: это правовой акт, содержащий властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, принимаемый в соответствии с установленной процедурой, направленной на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение правоотношений с целью осуществления задач и функций исполнительной власти[14].

Как уже отмечалось, традиционно сначала в советской, а затем и в российской юридической науке административисты не обходили вниманием проблемы актов органов исполнительной власти. Однако новые социально-экономические условия жизнедеятельности заставляют осознать и по-новому оценить проблемы нормотворчества. Для уяснения места, роли и значения правовых нормативных актов органов исполнительной власти в системе актов российского государства важно учесть некоторые обстоятельства[15].

Во-первых, такие акты значимы как компонент механизма действия права. Они доводят требования закона до адресата и направлены на реализацию этих требований. При этом необходимо отметить, что отдельные законы не могут быть реализованы без издания соответствующих подзаконных правовых нормативных актов. Согласно КоАП РФ[16] медицинское освидетельствование на состояние опьянения и оформление его результатов осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ (п. 6 ст. 27.12). На основании КоАП РФ принято Постановление Правительства РФ[17]. На основании Постановления Правительства РФ принят Приказ Минздрава России от 14 июля 2003 г. N 308 "О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения"[18].

Во-вторых, акты федеральных органов исполнительной власти значимы как механизм действия права. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, обеспечивая реализацию законных требований, неизбежно вносят в механизм действия реализуемых норм дополнительные детали. Тем самым акты органов исполнительной власти способны усилить или ослабить нормативное предписание, влияя на его эффективность, предмет регулирования, взаимные отношения субъектов и т.п.[19].

Таким образом, объективированным выражением правовой формы деятельности субъектов государственного управления является правовой акт управления (административный акт)[20]. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, как указывается выше, издаются на основе и во исполнение федеральных законов, а также по собственной инициативе органами исполнительной власти в пределах их компетенции.

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ продолжительное время занимается разработкой проекта Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", концепция которого уже освещалась на страницах "Журнала российского права" <1>. Необходимость в принятии такого закона назрела давно. Законодательный процесс в Российской Федерации регулируется Конституцией РФ, а также регламентами палат Федерального Собрания РФ - Государственной Думы и Совета Федерации, но законодательное регулирование этого процесса отсутствует. закона "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов",внесенный Президентом РФ, был принят в первом чтении 22 октября 1997 г., однако во втором чтении до сих пор не рассматривался. Проект Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", внесенный группой депутатов Государственной Думы, при рассмотрении во втором чтении 12 мая 2004 г. был отклонен Государственной Думой и снят с дальнейшего рассмотрения.

Вместе с тем в правовом регулировании законодательного процесса накопился ряд нерешенных вопросов, многие из которых получили свое отражение в упомянутой концепции проекта Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", разработанной ИЗиСП. Не анализируя ее несомненные позитивные аспекты, обозначим ряд положений, которые, по нашему мнению, могли бы получить свое закрепление в данном законе.

Виды федеральных законов. В Конституции поименованы три вида законов, принимаемых на федеральном уровне: федеральные законы, федеральные конституционные законы и законы РФ о поправках к Конституции. Однако существуют также кодексы и Основы законодательства, не обозначенные в Конституции РФ. Издание Основ законодательства федеративным государством и принятие соответствующих кодексов федеративными субъектами являлось традиционным для Советского государства. В СССР было принято 16 Основ законодательства, которые обеспечивали дальнейшую кодификацию республиканского законодательства.

После одобрения Федеративного договора 1992 г. его нормы, в том числе и норма о принятии Основ законодательства, были инкорпорированы в текст Конституции СССР 1978 г. В статьях 81.1, 84.1, 84.11 закреплялось, что по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты.Такая регламентация федеральной компетенции Основным Законом страны обусловила как принятие Основ законодательства во многих сферах общественных отношений (Основы законодательства о нотариате, об охране труда, о физической культуре и спорте, об охране здоровья населения и др.), так и активное законотворчество субъектов РФ, в том числе путем издания региональных кодексов.

В тексте Конституции РФ 1993 г. данная норма отсутствует, в результате чего федеральный законодатель перестал принимать Основы по предметам совместного ведения. Более того, наметилась практика принятия федеральных кодексов (также не обозначенных в Конституции РФ) в сфере совместной компетенции. " Поленина С.В. Система законодательства // Общая теория государства и права: Академ. курс: В 3 т. Т. 2. М., 2002. С. 364.

Многие ученые высказываются за восстановление практики принятия Основ законодательства. "Восстановление прежней категории "основы законодательства" в Российской Федерации, на наш взгляд, было бы полезно при современном печальном состоянии правового поля России, - считает В.Е. Чиркин. - Эта категория создала бы в федеративном государстве необходимую иерархию законодательства" <3>. По мнению М.С. Студеникиной, "в правовом регулировании той или иной группы общественных отношений. Уместно напомнить в связи с этим правовую позицию Конституционного Суда РФ: "Встатье 76 Конституции Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой" <5>.

--------------------------------

<5> См.: Определение КС РФ от 5 ноября 1999 г. N 182-О.

В рамках действующей Конституции РФ, по нашему мнению, как виды федеральных законов, так и их иерархическая структура могут быть установлены путем принятия Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", но не обычного закона, а федерального конституционного.

Здесь же необходимо определить и предмет правового регулирования самого федерального конституционного закона, который до сих пор остается дискуссионным. По мнению одних ученых (Н.В. Витрук, А.Е. Козлов, С.В. Поленина, В.А. Туманов и др.), в Е.В. Чурсина дала доктринальное толкование конституционных норм по этому вопросу <8>. Так, в Конституции РФ закреплено,что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией (ч. 1 ст. 108). По предметам ведения Российской Федерации принимаютсяфедеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Данная точка зрения представляется обоснованной, в связи с чем предмет правового регулирования федерального конституционного закона целесообразно отразить в указанном федеральном конституционном законе "О нормативных правовых актах в Российской Федерации".

Принципы законодательного ограничения прав и свобод человека и гражданина. Конституция РФ, закрепив права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, одновременно предоставила федеральному законодателю дискреционные полномочия по их ограничению, установив, что онимогут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 Принцип пропорциональности (соразмерности), при широком использовании которого в конституционной практике многих стран происходит "взвешивание" защищаемых конституционных целей и самого права, подлежащего ограничению ради этих целей, представляет собой по сути "тест из трех пунктов, с помощью которых оценивают: подходит ли некоторая мера, устанавливающая ограничения прав человека, для достижения той или иной цели; является ли она необходимой для этой цели; не излишне ли она обременяет человека по сравнению с благами, которыми призвана обеспечить" В немецком государственном праве используется формула об "адекватном", "разумном", "соразмерном" балансе сталкивающихся конституционных ценностей. "Понятие баланса интересов базируется на конституционно признанных материальных ценностях, - пишет по этому поводу П. Лерхе. - Поскольку принимаются во внимание только допустимые законодательные меры и их соразмерность очевидна, эти принципы правового государства принято характеризовать как запрет чрезмерных ограничений" Наполнение требования соразмерности надлежащим правовым смыслом, по мнению В.В. Лапаевой, "зависит уже от того, каким образом (а в конечном счете - на какой мировоззренческой основе) законодатель и правоприменитель осуществляют соизмерение прав человека с такими ценностями общего блага, Запрет на вторжение в существо права. Законодательное ограничение субъективного права, даже соразмерное конституционным ценностям, не может быть беспредельным, должен оставаться какой-то минимум правомочий, составляющий его содержание. При дальнейшем сокращении правомочий утрачивается основное содержание права, количество в буквальном смысле переходит в качество: происходит вторжение в существо права. Изложенное понимание корреспондирует с правовыми позициями КС РФ, в которых сформулирован запрет на вторжение в существо права: Анализ законодательной практики показывает, что сформулированные в правовых позициях КС РФ и в конституционно-правовой науке принцип соразмерности (пропорциональности) ограничения права конституционно закрепленным целям и запрет на вторжение в существо права применяются в основном в деятельности КС РФ при оценке конституционности федеральных законов, но не при их рассмотрении Государственной Думой.

В связи с этим мы склонны полагать, что в настоящее время федеральная законодательная власть при правовом регулировании прав и свобод человека и гражданина является исходно абсолютной и неограниченной. Глубина и степень ограничения прав и свобод человека и гражданина, "проникновения" в существо их содержания определяется самим федеральным законодателем при принятии конкретных законов и может корректироваться лишь в рамках последующего конституционного нормоконтроля, осуществляемого КС РФ. Как отмечает Г.А. Гаджиев, " Назрела необходимость законодательного закрепления принципа соразмерности (пропорциональности) ограничения права конституционно закрепленным целям и запрета на вторжение в существо права как базовых требований при принятии федеральных законов. Разумеется, взвесить права и свободы человека и гражданина и конституционные ценности, ради которых они могут быть ограничены, определить абсолютный минимум, "ядерное содержание" права, неприкосновенное ни при каких условиях <18>, - задача, достаточно трудная как для законодателя, так и для КС РФ, однако такой естественно-правовой ориентир необходим во избежание умаления прав и свобод человека и гражданина и произвольного их ограничения, основанного на позитивистском правопонимании. Считаем целесообразным законодательно закрепить возможность принятия закона с ограниченным действием, предположим, на территории нескольких субъектов РФ для экспериментальной проверки эффективности действия новых правовых норм.

На этом этапе следует осуществлять мониторинговое сопровождение экспериментального внедрения закона:

выяснять наличие

Ю.А. Тихомиров выделяет пять юридических формул, определяющих характер подзаконности актов органов исполнительной власти:

- в соответствии с Конституцией РФ[21], законами - означает принципиальную нормативную "связанность";

- на основе и во исполнение закона - означает самостоятельные действия органов по реализации закона;

- в пределах прав, предоставленных законом, - означает действия органов в установленных законом рамках;

- в случаях, предусмотренных законом, - когда им точно определены основания принятия акта;

- ограничения и запреты совершать определенные действия.

Обобщение научной литературы по исследуемой проблематике позволяет сделать вывод о том, что основными признаками нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти (правового акта управления) является то, что он:

- имеет юридическую природу, обладает государственно-властным характером и обязателен для того, кому адресован;

- исполнение акта гарантируется, а при необходимости обеспечивается принудительной силой государства;

- принимается в одностороннем порядке, исходит из компетентного органа исполнительной власти, должностного лица или иного субъекта государственного управления;

- устанавливает обязательные правила поведения либо регулирует конкретные управленческие отношения, в последнем случае непосредственно влечет возникновение, изменение или прекращение правовых отношений;

- носит творческий характер, поскольку направлен на оптимальное разрешение управленческих дел и вопросов;

- принимается субъектом управления только по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, и в порядке, установленном правовыми нормами[22].

Следовательно, нормативный правовой акт органа исполнительной власти - это письменный официальный документ, принятый в определенной форме соответствующим органом (должностным лицом) в пределах его компетенции, оптимально регулирующий общественные отношения, на регулирование которых он направлен, обладающий государственно-властным характером и разрешающий конкретный вопрос или дело.

Юридическое значение правовых актов органов исполнительной власти

Юридическое значение правовых актов органов исполнительной власти состоит в том, что они: устанавливают, изменяют или отменяют нормы права (речь идет о нормативных актах управления), возлагают конкретные обязанности на субъектов управления или наделяют их определенными правами[23]. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти выступают в качестве юридических фактов, то есть оснований для возникновения, изменения или прекращения правоотношений в сфере управления. Как отмечает А.А. Савостин, административно-правовые акты в процессе проведения социальных реформ выполняют следующие функции:

- совершенствуют нормативную правовую базу, обеспечивая ее приведение в соответствие с современными условиями социальной жизни, способствуют более эффективному правоприменению;

- образуют основания возникновения, изменения и прекращения административных и иных правоотношений, т.е. конкретизируют общие предписания правовых норм применительно к отдельным участникам общественных отношений;

В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в сфере ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Указанное обстоятельство предопределило большой объем нормативно-правовых актов, изданных как федеральными нормотворческими субъектами, так и субъектами РФ. Проблема нормотворчества в сфере совместного ведения заключается в противоречии юридических коллизий - противоречий между правовыми нормами, регламентирующими однородные общественные отношения, в связи с чем актуальным является вопрос их судебного рассмотрения.

В соответствии с положениями ст. 3 Федерального закона от 29.12.2012 N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" был признан утратившим силу п. 2 ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса РФ <1>. Данная норма гарантировала внеочередное предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах Российской Федерации или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы. Указанное изменение распространяется на правоотношения, возникшие до дня вступления в силу Федерального закона N 15-ФЗ, в случае, если дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не реализовали принадлежащее им право на обеспечение жилыми помещениями до 1 января 2013 года.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" // Собрание законодательства РФ. 11.12.2006. N 50. Ст. 5285.

Данным Законом также были внесены изменения в ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", в соответствии с которой был установлен новый порядок предоставления жилых помещений детям-сиротам по договору найма жилого помещения специализированного жилищного фонда сроком на пять лет <2>. Указанный срок может быть однократно продлен на пять лет, а по его истечении должен быть заключен договор социального найма жилого помещения в порядке, установленном субъектом Российской Федерации.

--------------------------------

<2> Федеральный закон от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (с послед. изм. и доп.) // Собрание законодательства РФ. 23.12.1996. N 52. Ст. 5880.

В этом отношении интересным представляется анализ судебных решений, принимаемых на уровнях высших судебных инстанций субъектов РФ, предметом которых являются споры о соответствии нормативных актов, принимаемых как на уровне федеральных органов государственной власти, так и на уровне субъектов.

Из судебной практики Верховного суда Республики Якутия

Из обстоятельств дела следовало, что решением Верховного суда Республики Саха (Якутия) (РС (Я)) от 10.11.2009 по делу N 3-47/09 было удовлетворено в полном объеме заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) и признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими п. 1, абз. 2, 3 п. 2, абз. 2 п. 3, п. п. 4, 5, 7, 8 Положения о порядке обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; п. п. 1, 5 Положения о порядке организации и работы Межведомственной комиссии по распределению субсидий по муниципальным районам, городским округам для обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Республике Саха (Якутия), утв. Постановлением Правительства РС (Я) от 30.07.2009 N 310 "О порядке обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на 2009 год" <3>.

--------------------------------

<3> Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 10 ноября 2009 года по делу N 3-47/09 // СПС "Консультант" (Текст документа опубликован не был).

Указанным Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) были утверждены Положение о порядке обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, Положение о порядке организации и работы Межведомственной комиссии по распределению субсидий по муниципальным районам, городским округам для обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в РС (Я).

Заявитель в лице заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) указал на то, что Жилищный кодекс РФ гарантирует право детей-сирот на получение бесплатного жилья по договорам социального найма вне очереди. Правительство РС (Я) не может в обход этого положения ограничиваться предоставлением субсидии для приобретения жилья детям-сиротам. Иное делает невозможным фактическое приобретение жилых помещений. Часть 2 ст. 7 Закона РС (Я) от 31.03.2005 225-З N 457-III "О порядке предоставления жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в Республике Саха (Якутия) (новая редакция)" предусматривает предоставление целевой безвозвратной ссуды при отсутствии государственного жилого фонда. Однако отсутствие свободного жилищного фонда не является препятствием для обеспечения детей-сирот жильем.

Представитель Правительства РС (Я) с заявлением не согласился, суду пояснил, что федеральное законодательство позволяет субъектам РФ устанавливать дополнительные гарантии для детей-сирот. Социальные выплаты на приобретение жилья детям-сиротам предусмотрены Законом "О государственном бюджете". Правительство РС (Я) в рамках исполнения указанного Закона утвердило порядок обеспечения жильем детей-сирот. Фактическое предоставление жилья станет возможным, если денежные средства будут выделены на строительство жилья или на приобретение жилья в государственную собственность. В настоящее время обеспечение детей-сирот жильем путем социальных выплат возможно лишь в порядке, утвержденном Правительством РС (Я).

Верховный суд Республики Саха (Якутия), проанализировав материалы дела, сделал следующие выводы.

В соответствии с п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы защиты материнства, отцовства и детства, социальной поддержки находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Частью 2 ст. 76 Конституции РФ предусмотрено, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Согласно ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Федеральное законодательство устанавливает государственные гарантии по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и расходные обязательства по их финансовому обеспечению, соответственно, органы государственной власти субъектов РФ реализуют государственную политику в интересах детей, решают вопросы социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), безнадзорных детей, детей-инвалидов. Об этом прямо указывается в п. 2 ст. 5 Федерального закона от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации".

Часть 2 ст. 57 Жилищного кодекса РФ устанавливает федеральную гарантию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в виде бесплатного предоставления жилых помещений по договорам социального найма, вне очереди. Статья 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" также предусматривает обеспечение жилой площадью не ниже установленных социальных норм, вне очереди детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения (далее - дети-сироты).

В порядке разграничения полномочий Федеральный закон от 21.12.1996 N 159-ФЗ в ст. 8 наделяет субъекты РФ правом самостоятельно устанавливать дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение. В случае установления таких гарантий они относятся к расходным обязательствам субъектов РФ и обеспечиваются органами исполнительной власти за счет бюджетов субъектов РФ.

В качестве такой гарантии Постановлением Правительства РС (Я) от 30.07.2009 N 310 в п. 1, абз. 2 и 3 п. 2, абз. 2 п. 3, п. п. 4, 5, 7, 8 Положения о порядке обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (приложение N 1), п. п. 1, 5 Положения о порядке организации и работы Межведомственной комиссии по распределению субсидий по муниципальным районам, городским округам для обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в РС (Я) (приложение N 2, 3) был утвержден порядок предоставления субсидий сиротам на приобретение жилья.

Пункт 1 приложения N 1 определяет предметную сферу действия Положения о порядке обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а именно - данное Положение определяет порядок предоставления жилищных субсидий и условия приобретения жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, и лицам в возрасте от 18 до 23 лет, не имеющим закрепленного жилого помещения, за счет субсидии федерального бюджета и государственного бюджета Республики Саха (Якутия).

Абзацы 2, 3 п. 2 Положения (приложение N 1) определяют правовой статус лиц, имеющих право на получение жилищной субсидии. К таким лицам относятся дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, и лица из их числа:

которые не имеют закрепленного за ними жилого помещения;

состоящие на регистрационном учете в органах местного самоуправления, без учета состава семьи, однократно, по месту жительства;

окончившие пребывание в образовательных учреждениях, учреждениях социального обслуживания населения, учреждениях всех типов профессионального образования, под опекой (попечительством), в приемных семьях, в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, службу в рядах ВС РФ.

Из содержания оспариваемых п. п. 7, 8 Положения (приложение N 1) следует, что жилые помещения приобретаются для детей-сирот по договорам купли-продажи с гражданами-продавцами жилых помещений за счет субсидий из федерального бюджета и государственного бюджета РС (Я). Подбор жилых помещений и граждан-продавцов осуществляется Министерством образования РС (Я) совместно с органами опеки и попечительства местного самоуправления. При этом бюджетные средства перечисляются на лицевые счета граждан-продавцов жилых помещений.

Для обеспечения детей-сирот жильем Межведомственная комиссия распределяет субсидии по муниципальным районам, городским округам. Порядок организации и работа указанной комиссии утверждены в п. п. 1, 5 Положения (приложение N 2, 3 к Постановлению Правительства РС (Я) от 30.07.2009 N 310).

Между тем указанный порядок предоставления жилья сиротам путем выделения субсидий детям-сиротам и ее перечисление продавцам купли-продажи жилья противоречит федеральному законодательству, поскольку исключает право сирот на получение жилья на условиях социального найма, гарантированное в ч. 2 ст. 57 ЖК РФ, ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

Более того, установленный Правительством РС (Я) порядок предоставления субсидий детям-сиротам не соответствует федеральному законодательству и по содержанию. Так, в нарушение ст. 78 Бюджетного кодекса РФ в п. п. 7, 8 Положения (приложение N 1) не определены критерии отбора продавцов жилья, условия предоставления им субсидии, порядок ее возврата.

Пункт 3 Положения (приложение N 1) противоречит федеральному законодательству в части, предусматривающей расчет жилищной субсидии исходя из средней рыночной стоимости 1 м общей площади жилья по РС (Я), определяемой Министерством регионального развития РФ. В соответствии с приказами Минрегионразвития РФ такая средняя рыночная стоимость жилья применяется для расчета размеров социальных выплат, выделяемых за счет средств федерального бюджета.

Согласно п. 24 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 5 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" финансовое обеспечение дополнительных гарантий по социальной поддержке сирот является расходным обязательством субъектов РФ и обеспечивается органами исполнительной власти за счет бюджетов субъектов РФ.

Следовательно, средняя рыночная стоимость 1 м общей площади жилья по РС (Я), определяемая Министерством регионального развития РФ, не может применяться для расчета жилищной субсидии, являющейся расходным обязательством субъекта РФ. Органы государственной власти РС (Я) обязаны в полном объеме финансировать собственные расходные обязательства по обеспечению жильем детей-сирот по месту их жительства, вне зависимости от размера финансовой помощи из федерального бюджета, определенной приказами Минрегионразвития РФ. Указанный вывод следует из ч. 3 ст. 12 Закона РС (Я) от 29.06.2006 356-З N 725-III "О порядке признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда по договорам социального найма", ч. 7 ст. 32 ЖК РФ.

В соответствии с п. п. 1, 3 ст. 40 Конституции РФ каждый имеет право на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

В ходе судебного разбирательства прокурором было представлено дополнение к заявлению с расчетами стоимости 1 м жилья на III квартал 2009 г., из которого видно, что размер субсидии не обеспечивает реализацию предусмотренного ст. 40 Конституции РФ права на бесплатное предоставление жилья детям-сиротам РС (Я).

Таким образом, замена права на получение жилого помещения в пользование по договору социального найма правом на получение субсидии для приобретения жилья не является равноценной, поскольку сумма денежных средств, предоставляемых в виде субсидии, рассчитанная на основании средней рыночной стоимости 1 м общей площади жилья по РС (Я), определяемой Минрегионразвития РФ, не позволяет фактически приобрести жилье в собственность.

На основании вышеизложенного установленный в п. 1, абз. 2 и 3 п. 2, абз. 2 п. 3, п. п. 4, 5, 7, 8 приложения N 1 к Постановлению Правительства РС (Я) от 30.07.2009 N 310, п. п. 1, 5 приложения N 2 к указанному Постановлению порядок предоставления субсидий на приобретение жилья детям-сиротам противоречит требованиям федерального законодательства.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим, полностью или в части, со дня его принятия или иного указанного судом времени.

При таких обстоятельствах требования заявителя обоснованы и подлежат удовлетворению в полном объеме.

На основании изложенного Верховный суд Республики Саха (Якутия) принял решение заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) удовлетворить в полном объеме; признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими п. 1, абз. 2, 3 п. 2, абз. 2 п. 3, п. п. 4, 5, 7, 8 Положения о порядке обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; п. п. 1, 5 Положения о порядке организации и работы Межведомственной комиссии по распределению субсидий по муниципальным районам, городским округам для обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Республике Саха (Якутия), утв. Постановлением Правительства РС (Я) от 30.07.2009 N 310 "О порядке обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на 2009 год".

Вывод

Таким образом, Верховный суд Республики Саха (Якутия) разрешил сложившуюся коллизию, исходя из положений ст. 76 Конституции РФ, в пользу федерального законодательства. Порядок приобретения жилых помещений для детей-сирот по договорам купли-продажи с гражданами-продавцами жилых помещений за счет субсидий из федерального бюджета и государственного бюджета Республики Саха (Якутия) посредством перечисления бюджетных средств на лицевые счета граждан-продавцов жилых помещений был признан не соответствующим положениям федерального законодательства, поскольку исключает право сирот на получение жилья на условиях социального найма, гарантированное в ч. 2 ст. 57 ЖК РФ, ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

Кроме того, установленный Правительством РС (Я) порядок предоставления субсидий детям-сиротам не соответствует федеральному законодательству и по содержанию, так как замена права на получение жилого помещения в пользование по договору социального найма правом на получение субсидии для приобретения жилья не является равноценной, поскольку сумма денежных средств, предоставляемых в виде субсидии, рассчитанная на основании средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья по РС (Я), определяемой Минрегионразвития РФ, не позволяет фактически приобрести жилье в собственность.

Из судебной практики Верховного суда Пермского края

Принципиально иной подход содержится в решении Пермского краевого суда от 14.01.2010 по делу N 3-5-2010 <4>. Из обстоятельств дела следовало, что Постановлением Правительства Пермского края от 27.07.2009 N 486-п "О пилотном проекте "Предоставление выплаты на приобретение жилого помещения детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа" утвержден Порядок предоставления выплаты на приобретение жилого помещения детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа.

--------------------------------

<4> Решение Пермского краевого суда от 14 января 2010 г. по делу N 3-5-2010 // СПС "Консультант" (Текст документа не был опубликован).

Заместитель прокурора Пермского края обратился в краевой суд с заявлением об оспаривании п. п. 10, 11, 12, 20 и приложения N 2 к данному нормативному акту по мотиву противоречия положениям ст. 76 Конституции Российской Федерации, ст. 3 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

В обоснование своего заявления заместитель прокурора указал, что, установив принцип предоставления жилья сиротам без учета членов их семей и исключение их из числа нуждающихся, принятый Порядок грубо нарушает права названной категории граждан.

Пунктом 2 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ предусмотрены права лиц, имеющих право на получение жилой площади, в том числе и во внеочередном порядке, на ее получение с учетом членов их семей по установленным нормам.

Аналогичные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на жилое помещение содержатся также и в региональном законодательстве, в частности ч. 3 ст. 9 Закона Пермского края от 14.07.2008 N 255-ПК "О предоставлении жилых помещений государственного жилищного фонда Пермского края по договорам социального найма".

Пунктами 33 - 34 Приказа Минрегиона РФ от 25.02.2005 N 18 "Об утверждении Методических рекомендаций для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению таким гражданам жилых помещений по договору социального найма" предусмотрено, что жилые помещения по договору социального найма предоставляются на всех членов семьи. При этом жилые помещения менее нормы предоставления на одного человека предоставляются только с согласия граждан без снятия их с учета.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор поддержала доводы заявления, пояснив, что, несмотря на то, что по Постановлению Правительства Пермского края дети-сироты получают жилое помещение в собственность, должны учитываться все члены семьи. Дети-сироты по своему выбору вправе решать вопрос о получении сертификата на приобретение жилья, но в этом случае они не могут подлежать исключению из очереди на получение жилья. Выплата на приобретение жилого помещения является одной из форм обеспечения детей-сирот жильем, поэтому должны учитываться все члены семьи такого лица, иначе будут нарушены его права.

Представители Правительства Пермского края, действующие на основании доверенностей, не согласившись с заявлением, указали, что в соответствии с п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы, связанные с социальной защитой, включая обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ до принятия федеральных законов субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное регулирование по предметам совместного ведения. На уровне Российской Федерации не приняты специальные нормативные правовые акты, регулирующие вопрос выдачи жилищных сертификатов детям-сиротам для приобретения ими жилых помещений в собственность. Статьей 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ установлено, что дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на жилое помещение могут быть установлены законодательством субъектов Российской Федерации. Указанным Федеральным законом гарантировано предоставление жилого помещения детям-сиротам без учета членов семьи. Реализация данного проекта направлена не на предоставление жилых помещений по договору социального найма, а на приобретение детьми-сиротами в свою собственность жилых помещений. Участие в данном проекте носит добровольный характер. При получении сертификата в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 56 ЖК РФ граждане снимаются с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Пилотный проект был принят Правительством в связи с тем, что органы местного самоуправления в 2008 г. возвратили в бюджет денежные средства, полученные для приобретения жилья детям-сиротам. Сертификат позволяет сократить время для обеспечения жилым помещением ребенка-сироты.

Исследовав материалы дела, суд пришел к выводу, что заявленные требования не основаны на законе и не подлежат удовлетворению.

Согласно п. 10 Порядка предоставления выплаты на приобретение жилого помещения детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа размер выплаты, предоставляемой лицам за счет бюджета Пермского края, определяется исходя из нормы общей площади жилого помещения в размере 18 кв. м на одно лицо; средней расчетной стоимости 1 м общей площади жилья по муниципальным районам (городским округам) Пермского края для расчета субсидий, предоставляемых распоряжением Правительства Пермского края, действующей на дату распределения средств.

Пунктом 11 Порядка предусмотрено, что лица информируются об условиях предоставления выплаты, дают письменное согласие на получение выплаты и на исключение из списка детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

Приложением N 2 к Порядку установлена форма заявлений о выдаче жилищного сертификата, о предоставлении выплаты на приобретение жилого помещения, с указанием согласия на исключение из списка детей-сирот, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

Пакет документов, необходимый для получения выплаты либо жилищного сертификата, установлен п. 12 Порядка.

Право лиц в возрасте до 23 лет (включительно), которые получили, но не воспользовались жилищным сертификатом, на восстановление в списках детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, закреплено в п. 20 Порядка.

В силу п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 5 Жилищного кодекса РФ жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законом, и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Согласно ч. 6 ст. 5 ЖК РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий на основании настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов.

В соответствии с Жилищным кодексом РФ, Федеральным законом от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Законом Пермской области от 29.12.2004 N 1939-419 "О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" Правительством Пермского края Постановлением от 27.07.2009 N 486-п "О пилотном проекте "Предоставление выплаты на приобретение жилого помещения детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения, лицам из их числа" утвержден Порядок предоставления выплаты на приобретение жилого помещения детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа.

Настоящий Порядок определяет механизм предоставления выплаты на приобретение жилого помещения, в том числе путем выпуска и реализации краевых жилищных сертификатов с целью обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), и лиц из их числа на территории Пермского края.

Лица, указанные в п. 2 настоящего Порядка, добровольно принимают решение о приобретении жилого помещения с использованием выплаты.

Оспариваемый Порядок не регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти или органами местного самоуправления и детьми-сиротами по предоставлению жилого помещения по договору социального найма, поэтому ссылка прокурора на п. 2 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ, которым предусмотрены права лиц, имеющих право на получение жилой площади, в том числе и во внеочередном порядке, на ее получение с учетом членов их семей по установленным нормам, и на ч. 3 ст. 9 Закона Пермского края от 14.07.2008 N 255-ПК "О предоставлении жилых помещений государственного жилищного фонда Пермского края по договорам социального найма" является неправильной.

Право состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях сохраняется за гражданами до получения ими жилых помещений по договорам социального найма или до выявления предусмотренных ст. 56 ЖК РФ оснований предусмотрено ст. 56 ЖК РФ.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 56 ЖК РФ граждане снимаются с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях в случае получения ими в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления бюджетных средств на приобретение или строительство жилого помещения.

Согласно п. 11 Порядка и приложению N 2 лицо дает согласие на исключение его из списка детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, только в случае приобретения им жилого помещения либо перечисления денежных средств на его банковский счет.

Федеральным законом N 159-ФЗ от 21.12.1996 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", в частности ст. 8, установлены гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), по обеспечению органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

Данной нормой предусмотрено, что дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.

На основании изложенного Верховный суд Пермского края решил заместителю прокурора Пермского края в заявлении об оспаривании п. п. 10, 11, 12, 20 и приложения N 2 к Порядку предоставления выплаты на приобретение жилого помещения детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 27.07.2009 N 486-п "О пилотном проекте "Предоставление выплаты на приобретение жилого помещения детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа" отказать.

Вывод

Таким образом, проанализированное решение Верховного суда Пермского края противоположно решению Верховного суда Республики Саха (Якутия). Следует отметить, что Верховный суд Пермского края разграничил сферы действия Жилищного кодекса РФ и рассматриваемого Постановления Правительства Пермского края от 27.07.2009 N 484-П и счел, что установленный в нем порядок предоставления выплат на приобретение жилого помещения, в том числе путем выпуска и реализации краевых жилищных сертификатов с целью обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), и лиц из их числа на территории Пермского края не регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти или органами местного самоуправления и детьми-сиротами по предоставлению жилого помещения по договору социального найма, предусмотренные п. 2 ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса РФ. Кроме того, в качестве аргументации отсутствия противоречий между федеральным законом и соответствующим законом субъекта РФ Верховный суд Пермского края счел, что приобретение жилого помещения за счет субсидий и жилищных сертификатов носит добровольный характер и лицо дает согласие на исключение его из списка детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, только в случае приобретения им жилого помещения либо перечисления денежных средств на его банковский счет.

Заключительный вывод

Возникает вопрос: почему высшие судебные инстанции субъектов РФ в принципиально схожих рассматриваемых ситуациях приняли совершенно противоположные решения?

Основной причиной расхождения в решениях высших судебных инстанций Республики Саха (Якутия) и Пермского края является подход к определению наличия коллизий в анализируемых нормативно-правовых актах, изданных как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Если Верховный суд Республики Саха (Якутия) усмотрел наличие юридической коллизии и разрешил ее в соответствии с действующим конституционно-правовым механизмом, то Верховный суд Пермского края отказался усматривать наличие юридической коллизии между нормативными актами, изданными на уровне РФ и субъектами, посчитав, что субъектный состав участников правоотношений, закрепленный в нормативных актах субъекта, не подпадает под действие соответствующих норм ЖК РФ.

Тогда возникает другой вопрос: какое судебное решение является более объективным и юридически обоснованным?

По мнению автора настоящей статьи, игнорирование юридической коллизии Верховным судом Пермского края является ошибочным. Жилищный кодекс РФ и Постановление Правительства Пермского края регулируют однородный круг общественных отношений, связанный с обеспечением детей-сирот жилыми помещениями. Нормы ЖК РФ в 2010 г. предусматривали обеспечение жилой площадью на основании специального порядка, предусмотренного договором социального найма жилого помещения. В то же время нормативный акт субъекта предусматривал обеспечение жилой площадью на основе жилищного сертификата и жилищных субсидий, реальное содержание которых не обеспечивало реализации права детей-сирот на жилые помещения.

- выступают средством реализации административных прав и обязанностей органов государства - субъектов административно-правовых отношений[24].

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут служить: основанием для издания других актов управления (на основе акта вышестоящего органа исполнительной власти издается акт нижестоящим органом исполнительной власти); доказательством для суда, основанием для возбуждения судебного дела; условием действительности других актов органов государственного управления, а также гражданско-правовых актов (например, договора купли-продажи).

12 3