 ПОЗНАВАТЕЛЬНОЕ Сила воли ведет к действию, а позитивные действия формируют позитивное отношение Как определить диапазон голоса - ваш вокал Игровые автоматы с быстрым выводом Как самому избавиться от обидчивости Противоречивые взгляды на качества, присущие мужчинам Вкуснейший "Салат из свеклы с чесноком" Натюрморт и его изобразительные возможности Применение, как принимать мумие? Мумие для волос, лица, при переломах, при кровотечении и т.д. Как научиться брать на себя ответственность Зачем нужны границы в отношениях с детьми? Световозвращающие элементы на детской одежде Как победить свой возраст? Восемь уникальных способов, которые помогут достичь долголетия Классификация ожирения по ИМТ (ВОЗ) Глава 3. Завет мужчины с женщиной
Оси и плоскости тела человека - Тело человека состоит из определенных топографических частей и участков, в которых расположены органы, мышцы, сосуды, нервы и т.д.
| Глава 3. Централизованная публичная администрация: правительство и его аппарат, министерства, ведомства
Централизованную публичную администрацию составляют органы, работающие непосредственно под руководством правительства, ему подотчетные и несущие перед ним ответственность за свою деятельность. В конечном итоге работа централизованной администрации нацелена на обеспечение политического единства и стабильности государственного управления. 3.2 Аппарат правительства Правительство как коллегиальный орган, в состав которого входят министры, т.е. руководители, отвечающие за состояние дел в экономике, социальной и административной сферах, с неизбежностью обрастает многочисленными аппаратными структурами, основная задача которых состоит в организации работы правительства или в содействии этой работе. Ж. Блондель, профессор политологии в Европейском институте (Флоренция), в статье об исполнительной власти, подготовленной для Encyclopedia of Government and Politics, писал, что в правительстве можно выделить ясно видимое ядро, состоящее из высших руководителей и министров, а также «серую зону», границы которой не имеют четких очертаний и которая образует некий «правительственный тыл». Как и структура любой социальной организации, структура правительства может варьировать от очень простой до очень сложной, но всегда существует, отмечает Ж. Блондель, некий аппарат, задачей которого является обеспечение функционирования всей структуры исполнительной власти[8]. Организация работы правительства возлагается на аппараты (Армения, Молдова, Россия, Швеция, Узбекистан), канцелярии (КНР, Казахстан,), секретариаты (Украина), бюро (Италия) правительства. В ряде стран аппараты правительства представляют собой достаточно влиятельные формирования и сосредоточивают в своих руках не только всю организационную работу и документооборот правительства, но и разработку программ, подготовку проектов решений правительства, а также контроль за их выполнением. Применительно к ФРГ и ряду других стран следует говорить об аппарате главы правительства. Аппарат правительства в большинстве зарубежных стран претерпел за минувшие несколько десятилетий разительные изменения, превратившись из аморфного, организационно не оформленного административного образования в управленческую структуру, играющую определяющую роль как в осуществлении административной власти, так и в механизме принятия важнейших государственно-политических решений. В последнем случае аппарат правительства становится предметом конституционно-правового и политического исследования. Административная наука изучает прежде всего участие аппарата правительства в осуществлении административной власти. Усиление роли аппарата правительства в механизме принятия политических и административных решений приводит к изменению характера, нормативно-правового регулирования статуса этого важного звена публичной администрации. Все чаще основы деятельности аппарата правительства закрепляются на конституционном уровне. Так, вступившая в силу 1 января 2000 г. новая Конституция Швейцарии одну из своих статей посвящает Федеральной канцелярии. В соответствии со ст. 179 Федеральная канцелярия исполняет функции общего секретариата Федерального совета (правительства Швейцарии) и возглавляется Федеральным канцлером. В ряде стран статус аппарата правительства определяется в законах о публичной администрации. В Мексике, например, эти вопросы урегулированы в Органическом законе о Федеральной публичной администрации 1976 г. (ст. 1, 7, 8). Организация аппарата правительства может стать предметом одного или нескольких законов (в Японии это - Закон об организации государственного управления 1948 г. и Закон о создании канцелярии кабинета 1999 г.). В некоторых странах сохраняется практика регулирования данного вопроса подзаконными актами, принимаемыми главой государства (главой правительства), и даже конституционными или политическими обычаями. В начале своей эволюции аппарат правительства представлял собой небольшую по численности группу личных помощников, секретарей и советников главы правительства. Усиление вмешательства государства в управление социально-экономическими процессами в обществе привело к значительному росту численности бюрократического аппарата, что в свою очередь потребовало обеспечения большей согласованности и скоординированности действий публичной администрации. Правительство, сориентированное на выполнение преимущественно политических задач, для того, чтобы справиться со все возрастающим объемом административных дел, создает постоянно действующий орган публичной администрации - аппарат правительства (следует заметить, что во многих странах создаваемые аппараты правительств выполняли не только административные, но и отдельные политические функции). Укреплению позиций аппарата правительства в механизме публичной администрации содействовало усиление противоречий между политиками (премьер-министром, министрами) и карьерными чиновниками (бюрократическим аппаратом)[9]. Как известно, при смене правительства меняется только вершина управленческой пирамиды (премьер-министр, члены правительства). Групповые интересы приходящих к власти политических лидеров очень часто не совпадают с интересами карьерных чиновников, долгое время работающих в одном и том же административном органе. Карьерные чиновники, благодаря своей численности и профессионализму, получали реальные возможности отстаивать свои интересы в противостоянии с политическим управляющим корпусом. Разобщенность чиновников становилась одним из серьезнейших препятствий для создания информационной базы, необходимой для нормальной деятельности центральных органов государственного управления. Формируя собственные аппараты, политические лидеры обеспечивают поступление независимой, объективной информации, проведение комплексных аналитических исследований и тем самым создают реальный противовес карьерному чиновничеству, существенно ослабляя его влияние. Аппарат правительства помогает политическим руководителям, действующим в системе исполнительной власти, наладить взаимодействие не только с карьерными чиновниками публичной администрации, но и с другими ветвями государственной власти, содействуя тем самым реализации на практике принципа разделения власти (через взаимное информирование, поиск компромиссов при принятии правительственных решений и т. д.). Аппарат правительства - понятие собирательное. Состав аппарата, организационно-правовые формы его деятельности зависят от формы правления, сложившейся в конкретной стране, от утвердившегося там государственно-политического режима и ряда иных факторов, отражающих национальную и историческую специфику административной деятельности в данном государстве. В странах с президентской формой правления и в немногочисленных сохранившихся до наших дней абсолютных монархиях аппарат главы государства, сосредоточившего в своих руках всю полноту исполнительной власти, является ключевым звеном в механизме публичной администрации и наделяется значительными дискреционными полномочиями (т. е. полномочиями, реализуемыми по собственному усмотрению). В государствах с парламентской формой правления аппарат правительства также играет заметную роль в механизме публичной администрации, однако он обладает меньшими полномочиями, выполняя, как правило, совещательные и консультативные функции. В полупрезидентских республиках сильный аппарат имеется как у президента, так и у премьер-министра. Аппарат правительства заметно разросся за последние десятилетия практически во всех странах. Так, в США Исполнительное управление президента в настоящее время включает вдвое больше «субкабинетных структур»[10], чем на момент его создания в 1939 г.: Управление Белого дома, Совет национальной безопасности, Административное и бюджетное управление, Экономический совет, Управление по развитию политики, Аппарат специального представителя США по торговым переговорам, Совет по качеству окружающей среды, Управление политики в области науки и техники и др. Кроме перечисленных учреждений, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе, в состав Исполнительного управления входит также штат личных помощников, отобранных президентом для выполнения функций советников. Функции помощников определяются каждым президентом в соответствии с его собственными потребностями и методами работы[11]. Сложившаяся в Германии «канцлерская демократия», наделяющая главу правительства обширными полномочиями, предопределила особый статус Ведомства федерального канцлера (ВФК) – органа, находящегося в ведении главы правительства и сосредоточивает в своих руках все нити правительственной политики. Этот орган осуществляет административные, координационные и контрольные функции. ВФК прорабатывает вопросы, относящиеся к ведению федерального канцлера, готовит проекты нормативных правовых актов, осуществляет контроль за выполнением принятых решений. ВФК активно участвует в законодательном процессе: координирует работу по подготовке законопроектов, вносимых в парламент от имени правительства, согласовывает с бундесратом проекты постановлений правительства, имеющие силу закона и административные предписания общего характера. ВФК готовит ответы на парламентские запросы, обращенные к главе правительства или отдельным министрам. Кроме того, ВФК ведет подготовку заседаний правительства, обеспечивает документооборот правительства. Существенную роль ВФК играет в решении вопросов назначения на должности высших чиновников ФРГ. Очевидно, что ВФК - мощная административная структура, а его шеф, который по должности является федеральным министром, - один из наиболее влиятельных чиновников государства. Дуализм в организации правительственной власти Франции предопределил сложность и разветвленность структуры аппарата правительственной власти. Аппарат президента Франции включает «дом президента» (кабинет президента), в котором состоят чиновники высшего ранга, выполняющие функции помощников по особым поручениям, а также генеральный секретариат, контролирующий деятельность министерств и ведомств и помогающий главе государства выполнять функцию арбитра в системе государственного управления. Аппарат премьер-министра структурно воспроизводит аппарат президента и также состоит из кабинета и генерального секретариата. Наряду с «гражданскими» кабинетами и президент, и премьер-министр имеют «военные» кабинеты, состоящие из военного персонала, консультирующего руководство правительства при принятии решений по вопросам обороны. В Великобритании аппарата правительства как государственного органа или организации не существует. Деятельность правительства обеспечивают личные секретариаты премьер-министра и членов правительства. Личный секретариат премьер-министра не имеет постоянного состава. Премьер-министр может создавать новые должности, менять структуру, распределение функций и обязанностей. В функции личного секретариата входит ведение переписки, поддержание связи с членами кабинета, министерствами и другими органами, подготовка информационных и аналитических материалов. В личном секретариате премьер-министра обычно предусматривается должность секретаря по связи с общественностью, на которого возлагаются обязанности выступать с публичными заявлениями, встречаться с журналистами, проводить пресс-конференции. Личный секретарь премьер-министра одновременно выполняет задачи секретаря кабинета. Он отвечает за подготовку заседаний кабинета и комитетов при премьер-министре, за организацию встреч и визитов главы правительства в стране и за рубежом. …………. В Республике Армения аппарат правительства действует в форме государственного управленческого учреждения. Аппарат обеспечивает полноценное и эффективное осуществление полномочий, предоставленных Правительству Республики Армения, его нормальную деятельность и участие в гражданских правовых отношениях. Аппарат правительства - организация, не имеющая статуса юридического лица, которая в установленном законодательством порядке подлежит учету органом, осуществляющим регистрацию юридических лиц. Аппарат правительства действует на основании устава. Устав Аппарата и его структуру утверждает Правительство Республики Армения, численность работников - премьер-министр, а штатное расписание - руководитель аппарата. Аппарат состоит из структурных подразделений - секретариата, управлений и отделов и переданных в подчинение государственных некоммерческих организаций и предприятий. Аппарат в пределах своей компетенции может от имени Республики Армения приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязательства, выступать в суде в качестве истца или ответчика. Свою финансовую деятельность аппарат осуществляет посредством казначейской системы. Закупки для нужд аппарата производятся в порядке, предусмотренном законом Республики Армения «О закупках». Ответственность за обязательства аппарата несет Республика Армения. Следует учитывать, что термин «аппарат правительства» применяется в научной литературе в двух значениях: во-первых, как название государственного органа или организации; во-вторых, в качестве обобщающего понятия административных структур, создаваемых и действующих при правительствах. При правительствах могут быть образованы различного рода комитеты, комиссии, рабочие группы. Юридические полномочия данных органов различны. В ряде случаев они могут принимать решения от имени правительства (Великобритания, Израиль). Иногда решения данных органов обязательны для представленных в них органов исполнительной власти (… Кыргызстан). Кроме того, могут быть образованы органы, которые выполняют исключительно совещательные и консультативные функции. Различного рода, правительственные комитеты, межминистерские советы и комиссии и т.п. нацелены прежде всего на координацию деятельности аппарата государственного управления. Их иногда сравнивают с кабинетом министров в миниатюре, специализирующимся на какой-то одной крупной проблеме социально-экономического и политического развития государства – финансы, экономика, оборона, экология и т. д. В научной литературе их иногда называют отраслевыми кабинетами[12]. В ряде стран значение правительственных комитетов и различных межминистерских органов подчеркивается тем, что вопрос об их создании регулируется на конституционном уровне. Так, например, в соответствии с п. 2 ст. 187 Конституции Португалии «закон может учреждать специализированные советы министров для рассмотрения отдельных вопросов». Эта проблема может стать предметом законодательного регулирования. Принятый в Мексике в 1976 г. Органический закон о Федеральной публичной администрации наделяет Президента Республики правом «учреждать межминистерские комиссии для ведения дел, в которых должны участвовать различные министерства и административные департаменты... Комиссии могут быть временными или постоянными. Они возглавляются лицом, определяемым Президентом» (ст. 21). Во многих государствах деятельность межминистерских органов регулируется подзаконными актами, принимаемыми главой правительства. Правительственные комитеты и межминистерские органы усиливают горизонтальные межотраслевые связи при решении наиболее сложных комплексных вопросов государственного управления, позволяют преодолеть ведомственную разобщенность и в некоторой мере компенсировать узкую специализацию отдельных министерств. Кроме того, на заседаниях межминистерских органов «обкатываются» наиболее острые и неотложные вопросы, при обсуждении которых между членами правительства могут возникнуть ожесточенные споры. После того, как заинтересованным министрам удастся достичь компромиссного решения (чаще всего при активном посредничестве главы правительства), согласованный в предварительном порядке вопрос выносится на заседание правительства. В докладе «Повышение эффективности деятельности органов государственной власти», подготовленном сотрудниками Всемирного банка, в качестве преимущества практики создания правительственных комитетов были отмечены следующие: 1) глава кабинета может посвятить больше времени стратегическим приоритетам; 2) обсуждения в узком кругу с участием министров с близкими полномочиями позволяет проводить более глубокий анализ проблемы, улучшает межведомственную координацию и предоставляет возможность для предварительного разрешения разногласий; 3) большее внимание уделяется вопросам, которые могут остаться незамеченными или недостаточно проанализированными на заседаниях кабинета в полном составе (например, реалистичность финансово-экономических затрат, влияние реализации правительственной политики на различные группы, информирование общественности и т.п.); 4) обеспечивается существенная экономия времени: недостаточно проработанные вопросы направляются на доработку после рассмотрения комитетом и не выносятся на заседание кабинета; на уровень комитета переносится обсуждение вопроса в том случае, когда при его обсуждении в кабинете возникли неожиданные разногласия[13]. В отдельных странах правительственные комитеты и межминистерские органы могут наделяться полномочиями по принятию нормативных правовых актов. Так, в Израиле решения, принимаемые межминистерскими комиссиями, автоматически получают статус решения правительства, если никто из министров не выражает протеста против такого решения в течение двух недель с момента его принятия[14]. Особую привлекательность предварительному согласованию важных административных решений на межминистерском уровне придает то обстоятельство, что работа межминистерских комитетов и комиссий (в отличие от заседаний правительства), как правило, выводится из-под действия парламентского и общественного контроля. Практика создания комитетов в наибольшей степени распространена в тех странах, в которых распространен коллегиальный принцип управления. В известной мере эта практика используется и в государствах, использующих бицефальную модель организации высшей исполнительной власти. В последних комитеты могут формироваться или по правительственному принципу (т.е. в их состав включаются министры) или по гибридному принципу (когда в состав комитета включаются как министры, так и ключевые представители администрации президента). В Великобритании, например, для обеспечения административной деятельности правительства создан и действует ряд постоянных комитетов. В связи с возникновением острой политической ситуации, а также по иным экстренным вопросам могут создаваться специальные комитеты. Число комитетов определяется премьером. Он же решает вопросы о создании и ликвидации комитетов, их структуре, составе и сфере деятельности. Председателем наиболее значимых комитетов является премьер-министр, в другие комитеты он сам назначает председателей. Наиболее важными являются комитеты по вопросам обороны и иностранных дел, экономической стратегии, внутренней политики, законодательству. Комитеты занимаются предварительной подготовкой вопросов, обсуждаемых на заседаниях кабинета. Они рассматривают вопросы по ключевым направлениям государственной политики, координируют деятельность государственных органов при решении задач, затрагивающих сферу деятельности комитета. В ряде случаев комитеты выносят решения от имени кабинета. Вопрос может быть передан из комитета в кабинет для принятия по нему решения с согласия председателя комитета, который при этом должен учитывать степень единодушия в комитете, а также важность и политическую значимость вопроса. В ФРГ комитеты создаются по решению правительства. Они возглавляются федеральным канцлером, который назначает для работы в комитете своего заместителя. В состав комитета входят министры, отвечающие за состояние дел в сфере, имеющей отношение к направлению деятельности комитета (безопасность, социальные проблемы и т.д.). В Венгрии правительство для выполнения определенного круга задач может образовывать правительственные комиссии. Кроме того, согласно Конституции правительство правомочно взять любую отрасль государственного управления непосредственно под свой надзор и учредить для этого особые органы. В Кыргызской Республике для подготовки предложений, связанных с развитием отраслей экономики или сфер государственного управления, разработки проектов решений правительства и рассмотрения разногласий по проектам решений, а также для выполнения отдельных поручений правительства могут создаваться временные комиссии и рабочие группы правительства. Кабинет Министров Узбекистана образует постоянные комиссии и определяет из задачи, функции и порядок деятельности. Для подготовки предложений по отдельным вопросам государственного и хозяйственного управления, разработки проектов решений Кабинета Министров, а также для выполнения отдельных поручений Кабинета Министров могут создаваться временные комиссии и другие рабочие органы Кабинета Министров. Все многообразие правительственных комитетов, межминистерских комиссий и иных подобных органов можно свести к следующим основным типам[15]: 1. Стратегические комитеты. Такие комитеты работают, как правило, под руководством главы правительства и состоят из руководителей центральных министерств. Основными направлениями деятельности стратегических комитетов являются: выявление стратегических направлений политики правительства; согласование макроэкономической и бюджетной стратегий правительства; выработка годового плана работы правительства, в том числе плана подготовки правительственных законопроектов; рассмотрение и анализ неоднозначных политических стратегий и т.д. 2. Управленческие комитеты.Осуществляют следующиефункции: анализ годовых стратегических планов министерств и их бюджетных заявок; контроль за процессом управления эффективностью деятельности правительства; анализ финансовых последствий всех аспектов правительственной политики; подготовка наиболее существенных вопросов кадрового и административного характера, влияющих на роль правительства как работодателя (например, вознаграждения государственных служащих). Управленческие комитеты работают, как правило, под председательством министра финансов. В их состав включают руководителей министерств, осуществляющих наиболее крупные расходы, а также министров с опытом работы в финансовых сферах. 3. Комитеты по текущей политике. Работу таких комитетов возглавляет, как правило, министр соответствующего направления. В состав комитета включаются министры из «смежных» сфер. На заседаниях комитета по текущей политике анализируются все существенные предложения в данной сфере, разрешаются разногласия между министрами (министерствами) до вынесения соответствующих вопросов на рассмотрение правительства и т.д. 4. Целевые комитеты.Действуют в течение ограниченного периода времени. Их деятельность направлена на достижение какой-то одной цели (контроль за публичными расходами, завершение государственной реформы в определенной сфере, мониторинг переговорного процесса). Они часто контролируют процесс разработки технического задания по конкретному правительственному целевому проекту; осуществляют анализ отчетов и т.д. Целевой комитет работает под председательством министра, отвечающего за данный вопрос. В его состав могут быть включены и другие министры, деятельность которых связана с данным вопросом. 5. Законодательные комитеты.Работают чаще всего под председательством министра юстиции и включают министров, возглавляющих те министерства, которые подготавливают наибольшее количество законопроектов. На заседаниях законодательных комитетов рассматриваются проекты законов и иных нормативных правовых актов до их рассмотрения парламентом с целью проверки законопроектов на соответствие основным направлениям правительственной политики и контроля за качеством законопроектной работы. Кроме того, члены законодательного комитета рассматривают весь спектр вопросов, связанных с взаимодействием с парламентом. Для достижения единства публичной администрации недостаточно обеспечить только координацию работы всех ее звеньев; для этого необходимо установить устойчивые прямые связи с другими элементами политической системы (политическими партиями, церковью и др.), с представителями наиболее влиятельных социальных групп (торгово-промышленными кругами, руководством профсоюзов, научной элитой и др.). В этих целях формируются различные комитеты и советы с расширенным составом участников, наделенные совещательными полномочиями. Перед ними поставлена одна из важнейших задач – подготовка легитимных административных решений, т. е. таких решений, которые имели бы поддержку среди различных социальных слоев, в том числе в деловых кругах. Они дают заключение по важнейшим правительственным программам, участвуют на начальном этапе в формировании правительственной политики по основным социально-экономическим вопросам, не осуществляя при этом собственно исполнительно-распорядительных функций. Помимо этого, такие органы осуществляют активную околоправительственную лоббистскую деятельность. Обобщая сведения о работе аппарата правительства в зарубежных странах, можно выделить следующие основные направления его деятельности: 1) сбор и оценка информации, подготовка проектов административных, а в ряде случаев и политических решений и т. д.; 2) оказание широкого спектра экспертно-аналитических услуг. Через создание специальных совещательных органов, проводящих экспертно-аналитическую работу, к принятию административных решений оказывается подключенным широкий спектр заинтересованных социальных слоев: предприниматели, ученые, профсоюзные лидеры и т. д.; 3) осуществление координации деятельности различных органов исполнительной власти и правительственных институтов. Эту функцию штабы президента и премьер-министра выполняют совместно с создаваемыми правительственными комитетами, межминистерскими советами и комитетами; 4) контроль за публичной администрацией. Несмотря на существование специализированных контрольных органов, руководители правительственной власти предпочитают работать с информацией, поступающей из собственных правительственных источников. Для ее получения в системе правительственных учреждений стали появляться «контраппараты» - относительно долговременные правительственные органы, главная задача которых состоит в контроле, критике и тем самым содействии улучшению результатов деятельности остальных правительственных органов[16].
3.3. Министерства Министерство – орган специализированного управления. Практически во всех зарубежных странах в основании публичной [17] администрации находится министерская система, которая строится, как правило, с учетом отраслевого и программно-целевого принципов с тем, чтобы охватить важнейшие сферы государственного управления и основные направления общественного развития. Отраслевой принцип позволяет создать профессиональный специализированный управленческий аппарат в тех сферах общественной жизни, которые правительство считает постоянным объектом правового регулирования; дает возможность «увязать» разрозненные институты в единую систему в рамках одной управленческой области[18]. Министерства планируют и организуют работу соответствующей отрасли управления, руководят подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями, осуществляют контроль за деятельностью всех субъектов права в подведомственной им отрасли. Западная теория управления исходит из того, что задачей каждого министерства является осуществление власти, управление и вмешательство, т. е. изменение организации и направления деятельности объектов управления. Для решения этой задачи министерство должно располагать руководящим центром в лице министра, квалифицированным управленческим персоналом и материальными возможностями, которые предусматриваются и бюджете. Совокупность трех составных частей министерского звена – министр, персонал и бюджет – приводит в движение орган государственного управления, позволяет ему эффективно функционировать, реализовывать закрепленные за ним полномочия. Несмотря на разнообразие сфер деятельности министерств, в их работе можно усмотреть много общего. Западные административисты обычно выделяют следующие основные функции министерства: 1) функция трансформации общенациональной политики в конкретное управленческое действие. Эта функция состоит в выработке форм и методов деятельности по достижению цели, для осуществления которой было создано министерство. Французские административисты называют эту функцию «функцией одухотворения» деятельности министерства[19]; 2) функция управления службами министерства. Ее реализация происходит по трем основным направлениям – установление бюджета, подбор и перемещение личного состава, а также организация министерства, т. е. определение его структуры и распределение компетенции министерства между его структурными подразделениями; 3) функция координации. Координационная деятельность на министерском уровне – это, во-первых, регулирование повседневной управленческой деятельности; во-вторых, координация деятельности ведомств, не входяших в состав министерств, но обязанных согласовывать с ним по определенным вопросам свою деятельность (например, муниципалитеты проводящие строительные работы, в случаях, предусмотренных законом обязаны согласовывать свои проекты с министерством, отвечающим за вопросы строительства); в-третьих, координация в сфере взаимоотношений публичных предприятий и частного сектора; 4) контрольная функция. Она реализуется в трех основных формах: инспекции – периодически осуществляемой оценки эффективности деятельности администрации и установления ответственности должностных лиц за недостатки в работе[20]; иерархического контроля – постоянно осуществляемого контроля начальников в отношении подчиненных им по службе чиновников, в ходе которого начальники могут отменять решения своих подчиненных и давать им указания, обязательные для исполнения; финансового контроля – контроля, который охватывает все служебные отношения, имеющие финансовые последствия. Министерство включается в механизм государственного управления по вертикали: правительство – министерство – объект управления. Как составная часть централизованной публичной администрации министерства выступают в правоотношениях не от своего имени, а от имени государства. Известный специалист в области административного права профессор Парижского университета Ж. Ведель так прокомментировал этот аспект: «Министерства являются простыми государственными службами, не обладающими правосубъектностью. Их деятельность – это деятельность государства. Вызывает недоумение позиция некоторых судов низового звена, которые все еще склонны рассматривать министерства как юридические лица, несмотря на то, что от данной точки зрения отказались более века назад»[21]. Министерства рассматриваются прежде всего как органы административной власти, подчиненные органам политического руководства а потому, имея определенную самостоятельность в рамках четко определенной в законодательстве компетенции, они не обладают административной автономией[22]. Министерство как объект политического руководства и политического контроля со стороны высших органов государства (главы государства, правительства, парламента) изучается конституционным правом. Объектом же пристального внимания науки административного права в зарубежных странах становятся административные связи, которые устанавливаются между главой исполнительной власти и правительством, с одной стороны, и министерствами – с другой. В зарубежных странах органы специализированного управления могут называться по-разному. Чаще всего они именуются министерствами. Однако встречаются и другие наименования. В США центральные органы отраслевого управления называются «департаментами», а их руководители – «секретарями». Президентская форма правления, сложившаяся в США, обусловила существование ряда специфических особенностей, отличающих американские департаменты от министерств в государствах с парламентарной формой правления. В Швеции и Норвегии центральные органы отраслевого управления именуются департаментами, а министерством официально называется лишь ведомство, занимающееся иностранными делами[23]. В ряде латиноамериканских государств (Мексика, Панама, Перу и др.) за ними закрепилось название «секретариаты», а термин «публичное министерство» используется в этих странах для органов прокуратуры. В Великобритании законодательство признает лишь должность министра, но не само министерство. Похожая ситуация существует и в некоторых других странах. Например, законодательство Польши в качестве органа государственной администрации признает самого министра, а не министерство в целом; последнее рассматривается как ведомство соответствующего министра[24]. Активизация социальных и экономических функций государства в течение XX в. привела к значительному увеличению его административных задач и, как следствие, росту числа министерств. В министерской системе наряду с «классическими» министерствами иностранных дел, внутренних дел, обороны, юстиции, финансов стали создаваться «новые» министерства, появление которых обусловлено различными обстоятельствами: - необходимостью решения острых, неотложных государственных задач (министерство по делам беженцев и переселенцев, министерство жилищного строительства, министерство водоснабжения и др.); - результатами научно-технического прогресса (министерство воздушного транспорта, министерство атомной энергетики и др.); - появлением «новых» функций государства (министерство охраны окружающей среды и др.). Существующие в настоящее время министерства, с известной долей условности, могут быть разделены на три группы: 1) министерства, создаваемые в административно-политической сфере (обороны, внутренних дел и др.); 2) министерства, создаваемые в финансово-экономической и хозяйственной сферах (экономики, финансов, промышленности, торговли, сельского хозяйства, транспорта и др.); 3) министерства, создаваемые в социально-культурной сфере (образования, культуры, здравоохранения и др.). Комплексный характер решаемых министерствами задач приводит к тому, что одно и то же министерство может быть отнесено сразу к нескольким перечисленным группам. Так, созданные во многих развивающихся странах министерства туризма, очевидно, могут быть отнесены к министерствам хозяйственно-экономического блока. В то же время эти министерства решают и социально-культурные задачи. В литературе по административному праву разработаны различные классификации министерств. Выделяют, например, министерства отраслевого управления, которые руководят подчиненными им объектами (министерства энергетики, транспорта и др.), и министерства функционального управления, реализующие определенные функции управления (министерства планирования, финансов и др.), а также суперминистерства, занимающиеся управлением ряда отраслей в определенной сфере или области (министерство экономики) и др. Усложнение управленческих задач и внедрение в деятельность государственного аппарата достижений научно-технической революции привели к пересмотру основных принципов организации министерств во второй половине ХХ века. Наиболее перспективным был признан не отраслевой, а предметно-целевой принцип организации центральных органов управления. Высшие государственные органы (парламент, президент, премьер-министр) определяли важнейшие проблемы, решение которых способствовало эффективному развитию общества и государства. В соответствии с этими проблемами выстраивались приоритеты государственного управления. В результате министерства создавались не для управления конкретной, в целом довольно узкой отраслью, а для решения важнейших общественно-политических проблем (таких, как эффективное функционирование экономики, создание комфортной окружающей среды, формирование квалифицированного кадрового потенциала). Министерства укрупнялись, в их состав на правах структурных подразделений включались бывшие отраслевые министерства. Количество министерств сократилось в подавляющем большинстве с западных стран, в среднем с 20-25 до 15-17. Новые органы, суперминистерства, экономили как финансовые, так и кадровые ресурсы государственного аппарата, поскольку централизация управления всегда более экономична, чем децентрализация. Изменялись и функции министерств: главными становились не руководство и распорядительство, а координация и контроль. В зависимости от принципа, положенного в основу их создания, выделяются министерства, создаваемые: · по проблемно-целевому принципу (таких министерств в настоящее время большинство: экономики, окружающей среды, внутренних дел и др.); · по отраслевому принципу (министерства транспорта, энергетики); · по принципу обслуживаемой клиентуры (министерства по делам потребителей; ветеранов и молодежи; мелкого бизнеса и др.); · по территориально-региональному принципу. Определение оптимального числа министерств, как показывает опыт зарубежных государств – весьма непростая задача. Повышение оптимальной границы делает правительственный аппарат громоздким и негибким, а крайнее ограничение количества министерств неизбежно ведет к разбуханию министерского аппарата управления. При всех колебаниях просматривается все-таки общая тенденция к ограничению числа министерств[25]. Министерская система, как правило, соответствует характеру и масштабу основных задач, стоящих перед государством. Подобно барометру, она чутко реагирует на малейшие изменения в приоритетах государственной политики, когда одни министерства создаются, а другие упраздняются. В некоторых странах приход к власти нового правительства сопровождается перестройкой системы министерств. Таким образом, система центральных органов отраслевого управления отличается крайней подвижностью и нестабильностью. Лишь в немногих зарубежных государствах количество министерств остается неизменным в течение длительного периода. Это связано или с традициями государственного управления в конкретной стране (так, в Финляндии со времени обретения независимости, на протяжении более чем 60 лет, было создано всего лишь одно новое министерство – охраны окружающей среды), или с тем, что система министерств получает свое закрепление на уровне конституции или иного законодательного акта (Австрия, Польша, США, Мексика и др.). Количество министерств предопределяется в основном объективными нуждами государственного управления, но в некоторых случаях определяющую роль играют субъективные факторы, связанные с политической конъюнктурой. При создании министерств определяющими могут стать идеологические и политические соображения: запросы ведущих партий, необходимость предоставления министерских портфелей соратникам по правительственной коалиции (в государствах с парламентской формой правления), реализация предвыборных обещаний и др. Министерская система в зарубежных странах развивается под определяющим влиянием двух основных тенденций, как одновременно проявляющихся, так и сменяющих друг друга: дифференциации министерского управления; интеграции (укрепления) министерского звена. Дифференциация министерского управления стала исторически первой тенденцией развития системы отраслевого государственного управления. Так, на начальном этапе государственной реформы в Пруссии министерство внутренних дел функционировало как орган управления, охватывающий все основные сферы общественной жизни. Затем постепенно от него стали отпочковываться отдельные направления государственной политики, по которым создавались специальные министерства: образования, здравоохранения, торговли, сельского хозяйства, труда, науки и др. В Бельгии этот процесс происходил следующим образом: сначала из сферы деятельности министерства внутренних дел были выведены вопросы труда, затем - железные дороги и связь, в конце XIX в. - промышленность и сельское хозяйство, в первой половине XX в. - вопросы колоний, экономики и здравоохранения[26]. Тенденция дифференциации в настоящее время проявляется, например, в дальнейшей специализации управления и разделении функций отдельных министерств. Так, в Италии из министерства финансов выделилось министерство по бюджетным проблемам. В Канаде из министерства финансов выделилось министерство национальных доходов, занимающееся сбором федеральных налогов, регулированием таможенных тарифов и контролем над импортом. Встречаются случаи создания сразу нескольких министерств, курирующих разные ступени образования – начальное[27], среднее и высшее. Во многих развивающихся странах существует несколько министерств, осуществляющих управление сельским хозяйством, что непосредственно связано с аграрным характером их экономики. Интеграционная тенденция, напротив, приводит к укрупнению министерств, к появлению суперминистерств, которые объединяют в себе несколько ранее существовавших министерств со сходными функциями. Последние превращаются, как правило, в департаменты вновь образованного «большого» министерства. Во Франции таким суперминистерством по праву считается министерство экономики, финансов и промышленности, полномочия которого распространяются на все вопросы, представляющие интерес для государственной экономики. Благодаря той важной роли, которую играет данное министерство в подготовке проекта бюджета, оно имеет возможность ориентировать расходование средств публичной администрации. Более того, министр экономики, финансов и промышленности должен скреплять своей подписью все регламентарные акты, имеющие финансовые последствия. Наконец, контроль за расходами позволяет ему осуществлять повседневное наблюдение за ходом дел во всех других министерствах[28]. В 1984 г. в Канаде было создано министерство регионального промышленного развития, которое объединило аппараты трех ранее существовавших министерств: промышленности и торговли; регионального экономического развития; экономического развития. Суперминистерствами во многих развивающихся странах являются важнейшие органы управления экономикой: в Саудовской Аравии – министерство финансов и национальной экономики, в Ливане – министерство экономики, торговли, промышленности и нефти, в Мексике – министерство торговли и промышленного развития. Иногда тенденция укрупнения министерского звена проявляется в реорганизации правительственной системы, нацеленной на механическое слияние министерств с целью уменьшения их количества. Такие изменения отличаются обычно крайней недолговечностью и непоследовательностью. В отдельных случаях укрупнение министерств приводит к параллелизму в управлении: так, вопросами развития туризма в Австралии занимается министр промышленности и ресурсов, а также малого бизнеса и туризма. Нередко решения об укрупнении министерств выглядят и вовсе курьезными: министерство обороны, гражданской обороны и спорта в Швейцарии, министерство туризма, культуры и гражданской авиации в Непале, министерство юстиции, культуры и исправительных учреждений в Экваториальной Гвинеи и т.д. Рассмотренные тенденции развития министерской системы не являются Укрупнение министерского звена содействует преодолению ведомственной разобщенности и проведению единой политики в определенной сфере управления. В пользу подобных реформ приводят и другие аргументы: снижение расходов на государственное управление, уменьшение численности правительства, сохранение количества межминистерских координационных органов, ослабление опасности доминирующего давления различных групп интересов и т. д. К числу нереализованных ожиданий и недостатков реформ по укрупнению министерств следует отнести: отсутствие реального ускорения принятия административного решения (по-прежнему сохраняется потребность в координации, однако теперь она должна проходить в рамках одного «большого» министерства); увеличение вероятности ошибки при принятии управленческого решения вследствие удаления центра принятия решений от объекта управления и др. Однако, несмотря на отмеченные недостатки, создание укрупненных министерств стало основной тенденцией развития централизованной публичной администрации. Система органов специализированного управления может иметь существенные особенности, обусловленные спецификой формы правления. Так, в США, где реализована президентская модель организации высшей исполнительной власти, формально министерств не существует. Их место в системе публичной администрации занимают департаменты. Согласно Конституции США исполнительная власть возложена на президента, который при участии Конгресса формирует аппарат исполнительной власти, в том числе создает федеральные учреждения, назначает глав департаментов и т.д. В США на федеральном уровне создаются: государственный департамент, осуществляющий внешнеполитическую функцию, департамент обороны, а также ряд департаментов, относящихся к разряду административных учреждений – юстиции, внутренних дел[29], финансов, торговли, энергетики, транспорта, сельского хозяйства, жилищного строительства и городского развития, труда, образования, здравоохранения и гуманитарных служб, по делам ветеранов и др. Министерская система, сложившаяся в конкретной стране, зависит от различных национальных, исторических, политических, географических и иных факторов. Так, в странах, где сильны позиции религии и церкви, создаются министерства, курирующие дела религиозных культов (например, министерство по делам паломников и религиозным культам в Саудовской Аравии). В государствах с монархической формой правления могут учреждаться министерства королевского (императорского) двора. В развивающихся странах, в которых еще не завершен процесс национальной консолидации, появляются министерства, на которые возлагаются задачи «строительства нации» (борьба с этнической рознью, развитие национальных культур и др.). В отдельных случаях возможно создание министерства для решения конкретной задачи, после чего такое министерство обычно упраздняется. Одним из примеров подобного министерства ad hoc может служить существовавшее в Германии министерство для преодоления внутригерманского раскола, которое на разных этапах истории называлось по-разному: министерство воссоединения, министерство по общегерманским вопросам, министерство внутригерманских отношений. В 1986 г. в Канаде для реализации на практике правительственного курса на свертывание государственного сектора в экономике было создано министерство денационализации. Для выравнивания уровней развития отдельных территорий министерства могут создаваться по территориально-региональному принципу (например, министерство по делам индейцев и северных территорий в Канаде, министерство по проблемам развития Юга в Италии). «Региональные» министерства существуют в Великобритании: министерство по делам Уэльса, министерство по делам Шотландии, министерство по делам Северной Ирландии. Страновая специфика может проявляться и в функциях отдельных министерств. В некоторых развивающихся странах, например, министерство местного самоуправления занимается вопросами применения норм обычного права. В Великобритании на министерство по делам Северной Ирландии возлагается функция управления судебной системой этого региона, а в министерстве по делам Шотландии создано специальное подразделение, ответственное за организацию правосудия в Шотландии. Полномочия, свойственные в других государствах министерству юстиции в Великобритании оказались разделенными между несколькими центральными ведомствами – ведомством лорда-канцлера[30], министерством внутренних дел, ведомством генерального атторнея, ведомством генерального солиситора, ведомством лорда-адвоката. В ряде случаев изменения в министерской системе в каждой конкретной стране связаны с наиболее острыми и актуальными задачами, стоящими перед государством и обществом. Так, например, в Новой Зеландии созданы министерство по биобезопасности и министерство по изменению климата, в Кот-д’Ивуаре – министерство по борьбе с угрозой ВИЧ-СПИДа, на Кубе – министерство сахарной промышленности, в Боливии и Бразилии – министерство углеводородов, в Индии – министерство племен, в Андорре – министерство территориального планирования[31], в Латвии введен пост министра по электронному управлению и т.д. Вопросы организации работы и структуры каждого министерства регулируются в специальном акте о его создании – законе, нормативном акте, издаваемом главой государства, правительством или министром, в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. В некоторых странах принимаются типовые положения о министерстве. Во главе министерства стоит министр[32], который по общему правилу руководит работой вверенного ему государственного органа в соответствии с принципом единоначалия. Министр выполняет функции как политического, так и административного характера. Такое же объединение политических и административных функций наблюдается и в статусе министра. Как член правительства он наделен политической властью, а в качестве руководителя министерства он обладает полномочиями административного характера. В ряде зарубежных стран предпринята попытка распределить политическое руководство и оперативное управление отраслью между министром и генеральным (постоянным) секретарем министерства[33]. Огромный объем документации, которую приходится прочитывать министру, необходимость часто присутствовать на заседаниях правительства и парламента, общение с избирателями – эти и многие другие причины оставляют министру мало возможностей для того, чтобы вникнуть в детали работы своего министерства. В этом случае фактическое руководство министерством осуществляется генеральным (постоянным) секретарем, который в отличие от министра назначается, как правило, из профессиональных чиновников, является знатоком соответствующей сферы управления, выполняет исключительно административные функции и свободен от каких бы то ни было политических обязательств[34]. Кроме того, генеральный (постоянный) секретарь обеспечивает непрерывность и преемственность работы министерства при частых отставках министра[35]. Должностные лица, как правило, не являющиеся руководителями министерств, но выполняющие отдельные поручения премьер-министра и имеющие право решающего голоса на заседаниях правительства, именуются министрами без портфеля. В связи с расширением сферы полномочий исполнительной власти министрам без портфеля в последнее время все чаще стали давать не временные, как ранее, а постоянные сферы ответственности. При этом министры без портфеля могут подчиняться отраслевым министрам, а могут и осуществлять функции координации деятельности различных министерств, тем самым занимая более высокое положение в правительственной иерархии. Иногда в правительстве учреждается должность министра-координатора или главного министра, курирующего группу родственных министерств, а также министра, ведающего управлением крупными регионами государства. В отдельных правительствах статус министра присваивается некоторым высокопоставленным чиновникам, которые, как и министры без портфеля, не являются руководителями министерств (председатель казначейства, генеральный прокурор, лидеры правительственных фракций в парламенте и др.). Существенной страновой спецификой отличается понятие «государственный министр»: во Франции это – почетное звание, определяющее главенствующее место этого лица среди других министров; в Великобритании – первый заместитель министра; в Японии это – министр без портфеля, а в Норвегии – премьер-министр. В ряде стран англосаксонского права в правительстве выделяют должности министров короны (т. е. обычных министров) и младших министров. Так, в Канаде министры короны подчиняются непосредственно премьер-министру и руководят основными министерствами (финансов, иностранных дел, регионального и промышленного развития и др.). Младшие министры возглавляют второстепенные министерства и подчинены не главе кабинета, а соответствующим министрам короны, которых они освобождают от части второстепенных обязанностей[36]. Как правило, в развивающихся странах есть должность министра-делегата. Учреждение поста министра-делегата вызвано тем обстоятельством, что в отдельных государствах президент или премьер-министр сосредоточивают в своих руках ключевые министерские посты. Очевидно, что высшие должностные лица не в состоянии лично заниматься оперативным управлением всех органов, находящихся в их распоряжении, а потому от их имени в министерствах действуют делегаты, имеющие статус министра и представляющие главу государства или премьер-министра. Министр-делегат осуществляет полномочия, делегированные ему официальным руководителем министерства[37]. Несмотря на наличие многочисленных особенностей организации министерств (страновая, отраслевая специфика), в их структуре можно выделить некоторые общие элементы: кабинет, внутренние подразделения (департаменты, отделы, секции, бюро), советы и комитеты консультативного характера, органы инспекции и периферийные (территориальные) службы. Кабинет представляет собой личный штаб министра. Он состоит из сотрудников, которых подбирает министр лично: директор кабинета, сотрудник, отвечающий за связи с общественностью, различные технические советники, специальные уполномоченные, атташе и т. д. Члены кабинета пользуются особым доверием министра и тесно связаны с ним: они остаются на своих должностях столько, сколько это нужно министру; с уходом министра уходят, как правило, и они, если новый министр не посчитает целесообразным оставить их в кабинете. Для любого министерства характерно распределение его функций между различными структурными подразделениями, основными из которых являются: дирекция – во Франции; отдел – в Великобритании, Германии; департамент – в Польше и т. д. Наиболее крупная административная единица министерства состоит из более мелких подразделений (отделы, секции, бюро и т. д.). Все внутренние подразделения министерства подчиняются центральной администрации (кабинет, генеральный секретариат), и только через них – министру. Соблюдается принцип иерархии основных звеньев отраслевого министерства: каждое нижестоящее звено ответственно перед вышестоящим и подотчетно ему, обязано выполнять его распоряжения и обращаться через него к вышестоящему руководству. Функции министерства распределяются между его основными структурными подразделениями. Каждая дирекция (отдел, департамент) предназначена для реализации какой-либо функции министерства. Компетенция министерства как бы складывается из компетенции его важнейших структурных подразделений[38]. В структуре министерства выделяют вертикальные, горизонтальные и технические службы. Вертикальные службы (их иначе называют производственными или отраслевыми) направлены на реализацию основных функций министерства. Например, в министерстве юстиции Германии созданы следующие отраслевые отделы: управление юстицией; судопроизводства; гражданского права; уголовного права; торгового и хозяйственного права; вопросов конституции и административного права; международного права и европейского законодательства. Отраслевыми подразделениями департамента финансов (казначейства) США являются: бюро внутренних государственных доходов; бюро пошлин на табак, алкоголь, взрывчатые вещества и огнестрельное оружие; бюро таможенных и торговых сборов; бюро расчетов; бюро публичного долга; бюро операций с золотом и серебром; бюро финансирования промышленности и инвестиций; офис контролера за обращением национальной валюты и функционированием банковской системы; отдел подготовки проекта федерального бюджета, разработки мероприятий по развитию финансовой системы и федерального финансового законодательства; бюро чеканки, гравировки и печатания. Горизонтальные службы (иначе называют функциональными) оказывают опосредованное воздействие на осуществление министерством его основных функций. К ним могут быть отнесены подразделения, занимающиеся вопросами персонала, бюджета, международного сотрудничества, научных исследований. Технические службы министерства в своей деятельности связаны с «управленческой техникой»: архивы, подразделения, занимающиеся систематизацией документации, планированием, отчетностью, статистикой и т. д. При министерствах создаются различного рода вспомогательные органы – советы и комитеты, автономные отделы. Как правило, они выполняют консультативно-техническую функцию (дача заключений, внесение предложений и т. д.). В порядке исключения они могут наделяться некоторыми квазисудебными полномочиями (например, Высший совет национального образования во Франции). Почти каждое министерство располагает собственными органами инспекции или контроля (финансовые инспекторы, инспекторы национального образования, контролеры вооруженных сил и военно-морского флота и т. д.). Руководство их деятельностью осуществляет, как правило, министр. Некоторые министерства, помимо центрального, имеют региональный аппарат и офисы на местах. Территориальные (периферийные) службы министерства могут осуществлять свою деятельность как в пределах определенных округов национальной территории, так и за рубежом. Так, например, в Японии в рамках министерства здравоохранения, труда и благосостояния созданы несколько местных врачебных отделений и резиденций аптечных надзирателей. В каждой префектуре действуют филиалы этого министерства – отделения трудовых стандартов, которым в свою очередь подчиняются пункты надзора за трудовыми стандартами. В США за проведение в жизнь федеральных законов на местах отвечают региональные подразделения департаментов, получившие в американской литературе название «полевые» подразделения. Эти органы департаментов хотя структурно и не связаны с органами штатов, все же осуществляют свою деятельность в тесном сотрудничестве с ними. Региональные подразделения департаментов также контролируют использование штатами федеральных субсидий[39]. Место и роль министерства в системе государственного управления определяются его компетенцией, которая может быть определена как в нормативном акте, принимаемом специально для регулирования деятельности данного министерства, так и в законодательстве, определяющем правовое положение всех центральных отраслевых органов государственного управления: конституции, законы о правительстве и публичной администрации (Закон об административной процедуре в США, Закон о федеральных министерствах в Австрии, Органический закон о федеральной публичной администрации в Мексике и т. д.), типовые положения о министерстве. В Японии задачи министерства, его штат, особенности структуры определяются в законах о конкретном министерстве. Число законов, регулирующих деятельность одного министерства, может составить несколько десятков. Задачи и функции секретариата и департаментов министерства формулируются, как правило, в распоряжениях правительства. При этом общее количество министерских департаментов определено в Законе 1983г. об административной структуре государства. Поэтому в случае создания в каком-либо министерстве нового департамента необходимо упразднить один из имеющихся департаментов в данном министерстве или в другом министерстве либо вносить изменение в упомянутый Закон. Западные административисты рассматривают компетенцию министерства, как правило, сквозь призму правомочий министра. Выделяют несколько основных направлений, по которым министр реализует свои юридические полномочия: 1. Министр предпринимает меры общего значения. Так называемые меры общего значения фиксируются в различных правовых актах – приказах, постановлениях и др. В странах англосаксонского права министры на основе делегирования конкретного полномочия парламентом издают акты нормативного характера, которые непосредственно касаются прав граждан. В странах континентальной системы права такие акты издаются министром согласно предписаниям закона или на основе регламентарной власти (декреты, ордонансы). Законодательство многих зарубежных стран признает, тем не менее, за министрами отдельные дискреционные полномочия в сфере нормотворчества: оно подтверждает право министров принимать постановления Министры издают циркуляры, в которых обычно разъясняют содержание закона, декрета или другого нормативного акта (реже встречается практика издания нормативных циркуляров, в которых норма не разъясняется, а непосредственно закрепляется). Распространена практика направления министрами своим подчиненным директив, где заранее указываются направление и характер, которые подчиненные министров будут принимать по просьбе лиц, которых затрагивают их действия. 2. Министр руководит служащими своего министерства. Он назначает на должности государственных служащих, решает вопросы продвижения по службе, принимает в отношении подчиненных меры дисциплинарного характера, при условии соблюдения подобных прав, предоставленных другим органам и должностным лицам. Кроме того, он дает своим подчиненным инструкции, следит за принимаемыми ими решениями. 3. Министр принимает индивидуальные административные решения (дополнительно к тем, что были упомянуты в связи с управлением персоналом) в каждом случае, когда это предусмотрено правовым актом общего значения (например, министр культуры принимает решение об объявлении здания историческим памятником, министр финансов принимает решение о предоставлении отсрочки (рассрочки) уплаты налогов, министр внутренних дел принимает решение о высылке из страны иностранца, присутствие которого на территории данного государства угрожает интересам охраны общественного порядка и т. д.). 4. Министр наделяется полномочиями в финансовой сфере. Ежегодно он готовит проект бюджета своего министерства. После утверждения его парламентом министр управляет процессом использования предоставленных средств, являясь главным распорядителем бюджетных кредитов. 5. Министр представляет государство во всех вопросах, относящихся к компетенции его министерства: подписывает от имени государства международные соглашения, административные договоры в соответствии с установленной компетенцией, представляет государство в органах правосудия и т. д. Министр не обязан лично выполнять все закрепленные за ним полномочия. Часть своих полномочий он может передать в порядке делегирования начальникам центральных служб министерства или должностным лицам, возглавляющим периферийные службы.
3.4. Ведомства В тех сферах общественной жизни, которые не охватываются министерствами, создаются многочисленные и разнообразные ведомства (государственные комитеты, государственные (главные) управления, агентства, государственные комиссии и др.). Как уже отмечалось, министерское звено управления представляет собой остов целостного организма публичной администрации. Все другие центральные управленческие органы специальной компетенции образуются, чтобы восполнить пробелы в единой структуре управления, устранить недостатки в деятельности центральных отраслевых органов, решить проблемы, которые министерства в силу объективных или субъективных причин в данный момент решить не в состоянии. Понятие «ведомство» не характерно для юридического лексикона зарубежных стран; оно характерно прежде всего для административного права Германии, а также России и некоторых других государств, правовые системы которых формировались под влиянием советского права. Зарубежное законодательство, как правило, не использует для обозначения разнообразных центральных органов государственного управления какого-то собирательного понятия, поэтому в юридической литературе не существует единого, общепринятого определения ведомства. Одни к ведомствам относят органы управления, находящиеся в подчинении министерств. Другие включают в это понятие ведо |
